‘행정소송법 개정안’ 공청회
○ 일시 : 2004. 10. 28.(목) 13:30 ~ 17:30
○ 장소 : 대법원 401호 대회의실
○ 일정 :
- 등록 (13:00 ~ 13:30)
- 개회식 (13:30 ~ 13:40)
· 인사말 : 손지열 법원행정처장
- 주제발표 및 지정토론 (13:40 ~ 16:20)
- 종합토론 및 질의응답 (16:20 ~ 17:30)
○ 참가자
- 사회 : 최송화 인문사회연구회 이사장
- 주제발표 : 3인
· 박정훈 (서울대 법대 교수) : 항고소송의 대상 및 유형
· 박균성 (경희대 법대 교수) : 항고소송의 원고적격 및 항고소송에 관한 기타 논점
· 류지태 (고려대 법대 교수) : 당사자소송 및 기관소송
- 토론 : 8인
· 홍준형 (서울대 행정대학원 교수)
· 김성수 (연세대 법대 교수)
· 신봉기 (동아대 법대 교수)
· 권은민 (김&장 변호사)
· 김하열 (헌법재판소 연구관)
· 유남석 (서울행정법원 부장판사)
· 조균석 (서울고등검찰청 검사)
· 최정일 (법제처 사회문화법제국장)
II. 공청회의 개최의 배경과 취지
1. 「행정소송법 개정위원회」의 논의 경과 및 향후 계획
○ 대법원은 2002. 4. 법조실무계, 학계 및 행정부를 망라한 위원들로 구성된「행정소송법 개정위원회」를 법원행정처 내에 구성함
○ 2002. 4. 관계 기관 및 단체에 개정착안점 제안을 요청하고, 2002. 7. 2.～3. 사법연수원에서 법관 및 관련 전문가 합동세미나를 개최하여 논의 방향을 설정하였음
○ 지금까지 17차례의 위원회와 7차례의 소위원회를 개최하면서 행정소송법 개정을 위한 검토를 하여 왔고, 최근 개정시안을 마련함
※ 다만 이 개정시안은 행정소송법 개정위원회에서 검토한 시안이고 최종 의결을 한 단계는 아니므로, 대법원의 개정안이라고 할 수는 없음 (공청회, 의견조회 결과 등에 따라 앞으로 일부 변경될 가능성도 있음)
○ 공청회, 의견조회 결과 등을 반영하여 행정소송법 개정위원회의 개정안을 의결한 후, 대법관회의를 거쳐 대법원 개정안을 최종 확정할 예정임. 이후 입법을 추진함 (입법추진 과정에서 내용이 변경될 가능성도 배제할 수 없음)
2. 행정소송법 개정 추진의 취지
○ 행정소송법은 1984. 12. 15. 전면 개정된 이후 큰 수정 없이 20년 가까이 경과되어, 변화된 사회환경에 따라 새롭게 출현한 각종 행정작용으로부터 국민의 권리를 보호하고 법치행정을 확립하는 데에 미흡한 점이 있다고 지적되어 왔으므로, 이를 개선할 필요가 있음
- 현대 행정작용의 급속한 팽창과 영향력의 확대에 비하여 “행정소송을 통하여 권리구제를 받을 수 있는 범위가 충분하지 못하다”는 평가를 받아 왔던 것도 사실임
- 행정소송의 전문성ㆍ특수성으로 인한 소송수행상의 여러가지 불편이 있으므로, 이를 해소시킬 제도적 보완이 필요함
○ 그 동안 전문법원인 행정법원의 설치와 행정법학계의 발전에 따라 판례와 연구가 심도 있게 축적되어 왔으므로 이를 법률에 반영할 필요가 생겼음
3. 공청회 개최의 목적
○ 행정소송법 개정위원회가 마련한 개정시안을 놓고 구체적으로 그 입법방향이나 세부사항에 관하여 다양한 의견을 수렴하고, 부족한 점을 점검하려는 것임 (‘개정안 마련’을 위한 공청회임)
III. 행정소송법 개정안의 주요 내용
1. 새로운 소송유형의 신설
○ 종래 소송형태에 의할 때에는 충분한 권리구제가 되지 못하는 부분이 남아 있으므로, 이를 보완하기 위하여 새로운 소송유형을 신설
▶ 의무이행소송
○ 현행법에 따르면 행정청의 위법한 부작위에 대하여는 부작위위법확인소송을, 행정청의 위법한 거부처분에 대하여는 거부처분취소소송을 제기할 수 있는데, 원고가 부작위위법확인소송에서 승소하더라도 행정청이 일정한 처분을 하여야 할 의무를 부담하는 것은 아니고, 거부처분취소소송에서 승소하더라도 행정청은 원래의 거부처분사유와 다른 별도의 사유로 또는 거부처분 이후의 사정변경을 이유로 다시 거부처분을 할 수 있음 → 보다 적극적이고 발본적인 구제수단을 마련할 필요가 있음
○ 개정안에서는 현행법의 부작위위법확인소송은 폐지하고, 행정청의 부작위 또는 거부행위에 대하여 일정한 처분(행정행위)을 하도록 하는 소송인 의무이행소송을 도입함
○ 처분을 구하는 국민의 신청에 대하여 행정청이 상당한 기간을 지나도록 일정한 처분을 하지 않고 부작위로 방치하거나 그 신청을 거부하는 처분을 한 경우, ① 신청인은 의무이행소송을 제기할 수 있고, ② 행정청의 부작위나 거부행위가 위법한 때에 법원은 행정청에게 신청에 따른 처분을 할 의무가 명확하고 그 의무를 이행하도록 하는 것이 상당한 경우(기속행위 등)에는 그 처분을 하도록 선고하고, 한편 그 밖의 경우(재량행위 등)에는 판결의 취지에 따라 처분을 하도록 선고하며, ③ 행정청이 의무이행판결에서 부과된 의무를 이행하지 않는 경우에는 간접강제를 하도록 함
※ 주요 개정조항
제4조(항고소송) 항고소송의 종류는 다음과 같다.
3. 의무이행소송 : 행정청의 거부행위 또는 부작위에 대하여 행정행위를 하도록 하는 소송
제51조(의무이행판결) 법원은 당사자의 신청에 대한 행정청의 거부행위나 부작위가 위법한 때에는 다음 각호의 구분에 따라 판결한다. 다만, 거부행위의 경우에는 이를 함께 취소하여야 한다.
1. 당사자의 신청에 따른 행정행위를 할 의무가 명백하고 그 의무를 이행하도록 하는 것이 상당하다고 인정하는 경우에는 행정청이 그 행정행위를 하도록 선고한다.
2. 그 밖의 경우에는 행정청이 당사자의 신청에 대하여 판결의 취지에 따라 행정행위를 하도록 선고한다.
▶ 예방적금지소송
○ 현행법에 따르면, 위법한 처분이 행하여질 개연성이 매우 높고 사후의 구제방법으로는 회복하기 어려운 손해의 발생이 예상될지라도 처분이 행하여지기 전에 이를 금지하는 소송을 제기할 수 있는 방법은 없음
○ 행정청이 장래에 일정한 처분을 할 것이 임박한 경우에, 그 처분의 금지를 구할 법적으로 정당한 이익이 있는 자가 사후에 그 처분의 효력을 다투는 방법으로는 회복하기 어려운 손해를 입을 우려가 있는 때에는 처분이 행하여지기 전에 그 금지를 구하는 예방적금지소송제도를 신설함
※ 주요 개정조항
제4조(항고소송) 항고소송의 종류는 다음과 같다.
4. 예방적금지소송 : 행정청이 장래에 일정한 행정행위를 할 것이 임박한 경우에 그 행정행위를 금지하는 소송
제55조(원고적격) 예방적금지소송은 행정청이 장래에 일정한 행정행위를 할 것이 임박한 경우에 그 행정행위의 금지를 구할 법적으로 정당한 이익이 있는 자가 사후에 그 행정행위의 효력을 다투는 방법으로는 회복하기 어려운 손해를 입을 우려가 있는 때에 한하여 제기할 수 있다.
제57조(금지판결) 법원은 행정청의 장래의 일정한 행정행위가 위법하고, 그 행정행위를 하지 않도록 하는 것이 상당하다고 인정하는 때에는 행정청에게 그 행정행위를 하지 않도록 선고한다.
2. 행정소송과 민사소송 사이의 소의 변경제도 신설
○ 국민이 권익을 보호받기 위하여 민사소송을 제기하여야 하는지 행정소송을 제기하여야 하는지 여부를 판단하는 것이 쉽지 않은 경우가 상당수 있고, 행정의 행위형식이 다양화되어 감에 따라 그 어려움은 가중될 것으로 예상되므로 양자 사이의 소의 변경을 인정할 필요성이 있음
○ 법원은 원고의 신청에 따라, 청구의 기초에 변경이 없는 한 사실심 변론종결시까지, 항고소송을 당해 처분 등에 관계되는 사무가 귀속하는 국가 또는 공공단체에 대한 민사소송으로, 국가 또는 공공단체에 대한 민사소송을 당사자소송 또는 당해 청구에 관계되는 처분에 대한 항고소송으로 변경하는 것을 허가할 수 있도록 하는 제도를 신설 → 1심의 경우에는 소변경에 맞추어 일반법원 또는 행정법원으로 이송하게 됨
※ 주요 개정조항
제22조(소의 변경) ① 법원은 취소소송을 당해 행정행위등에 관계되는 사무가 귀속하는 국가 또는 공공단체에 대한 당사자소송이나 민사소송 또는 취소소송외의 항고소송으로 변경하는 것이 상당하다고 인정할 때에는 청구의 기초에 변경이 없는 한 사실심의 변론종결시까지 원고의 신청에 따라 결정으로 소의 변경을 허가할 수 있다.
② 법원은 국가 또는 공공단체에 대한 민사소송을 당해 청구에 관계되는 행정행위에 대한 취소소송으로 변경하는 것이 상당하다고 인정할 때에는 청구의 기초에 변경이 없는 한 사실심의 변론종결시까지 원고의 신청에 따라 결정으로 소의 변경을 허가할 수 있다.
3. 자료제출요구에 관한 규정 신설
○ 행정소송에서 중요한 자료는 행정기관이 보관하고 있는 경우가 많은데, 민사소송법상의 문서제출명령은 문서의 표시ㆍ문서의 취지 및 문서소지인 등을 특정하여 신청하여야 하고 문서소지인이 제출의무를 부담하는 경우도 한정되어 있어 행정소송의 심리에 필요한 자료를 현출시키는 데에는 한계가 있으므로, 좀더 포괄적인 자료제출요구 제도가 필요함
○ 법원은 사건의 심리를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에 직권에 의한 결정으로 당사자 또는 관계행정청이 보관중인 관련 문서, 장부 기타 자료의 제출을 요구할 수 있고, 당사자 또는 관계행정청은 법원으로부터 요구받은 자료를 지체없이 제출하여야 한다는 자료제출요구에 관한 규정을 신설함
※ 주요 개정조항
제28조(자료제출요구) ① 법원은 사건의 심리를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 결정으로 당사자 또는 관계행정청이 보관중인 관련문서, 장부 기타 자료의 제출을 요구할 수 있다.
② 당사자 또는 관계행정청은 제1항의 규정에 의하여 요구받은 자료를 지체없이 제출하여야 한다. 다만, 그 자료의 공개가 공공의 안전과 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우나 법률상 또는 그 자료의 성질상 이를 비밀로 유지할 필요가 있는 경우에는 자료제출을 거부할 수 있다.
③ 법원은 당사자의 신청에 따라 제2항 단서의 규정에 의한 자료제출거부의 적법 여부를 결정한다.
④ 법원은 제3항의 규정에 의한 결정을 함에 있어서 필요하다고 인정하는 때에는 자료제출을 요구받은 당사자 또는 관계행정청에게 그 자료를 제시하도록 요구할 수 있다. 이 경우 법원은 그 자료를 다른 사람이 보도록 하여서는 아니된다.
4. 항고소송의 대상 확대
○ 현행법의 ‘처분’은 “행정청의 공법상 행위로서 국민의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키는 행위”라고 좁게 해석하고 있음
- 국민의 법률상 지위에 직접적으로 ‘사실상’의 영향을 미치는 공권력행사에 대하여는 항고소송을 제기할 수 없는 것으로 보고 있음
- 집행행위에 대한 항고소송의 제기를 기대하기 어려운 법규명령(예컨대, 법규명령이 국민의 일정한 의무를 직접 규정하고 아울러 이를 위반할 경우 형벌·행정벌이나 제재처분을 부과할 것을 정한 경우 등) 등에 대하여서까지도 집행행위에 대한 항고소송을 제기하여야만 권익구제를 받을 수 있다고 보게 됨
○ 다양한 행정작용(협의의 처분ㆍ권력적 사실행위ㆍ법규명령 등)을 항고소송의 대상으로 포착하기 위한 개념으로서 종래의 ‘처분’이라는 용어 대신 위 행정작용을 포괄하는 ‘행정행위’라는 개념을 도입하고 이를 모두 항고소송(취소소송ㆍ무효등확인소송ㆍ의무이행소송ㆍ예방적금지소송)의 대상이 될 수 있도록 함
- 처분과 행정법규와의 내용상 구별이 점점 희박해지는 점, 행정법규에 대한 해석ㆍ심리에 있어서의 전문성, 심급의 이익 등을 고려할 때 명령ㆍ규칙을 행정소송의 대상에 포섭시키는 것이 국민의 권익구제에 더욱 충실할 수 있음
→ 명령ㆍ규칙이 적법한 행정소송의 대상이 되기 위하여서는 구체적 사건성(직접 그리고 현재 자신의 권리의무에 영향을 미치고 있어야 한다는 직접성, 현재성)이 갖추어져야 함. 집행행위(처분)을 통하여 영향을 미치는 경우 그 처분이 행하여진 후 당해 처분에 대한 소송을 제기하여야 함
※ 주요 개정조항
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “행정행위등”이라 함은 행정청이 행하는 법적ㆍ사실적 행위로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(이하 “행정행위”라 한다) 및 행정심판에 대한 재결을 말한다.
제3조(행정소송의 종류) 행정소송의 종류는 다음과 같다.
1. 항고소송 : 행정청의 행정행위등이나 부작위에 대하여 제기하는 소송
5. 항고소송의 원고적격 확대
○ 현재의 판례는 원고적격에 관한 현행법상의 ‘법률상 이익’을 “당해 처분의 근거법규에 의하여 보호되고 있는 직접적이고 구체적인 이익”이라고 해석하여 왔는바, 이에 대하여는 권익구제를 받을 수 있는 폭이 너무 좁다는 비판이 제기되어 왔음
○ 오늘날 다양한 행정작용으로 인하여 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자의 권익이 침해되는 경우라든가 근거법규에 의하여 보호되는 법적 이익 이외에 헌법 및 여타 법령에 의하여 보호되는 법적 이익이 침해되는 경우가 증가하고 있으므로, 원고적격을 확대하여 권익구제의 폭을 넓힐 필요가 있음
○ 개정시안에서는 ‘법적으로 정당한 이익’이 있는 경우에 항고소송의 원고적격을 인정하는 새로운 기준을 설정함으로써 원고적격의 범위를 넓히는 계기를 마련함
- 처분의 근거법규에 의하여 보호되는 직접적ㆍ구체적 이익이 아닐지라도 명예ㆍ신용회복, 헌법상 기본권 등 일반적 법규에 의하여 간접적으로 보호되는 정당한 이익이 있는 경우 등에도 원고적격이 있다고 해석할 수 있게 됨
※ 주요 개정조항
제12조(원고적격) 취소소송은 행정행위등의 취소를 구할 법적으로 정당한 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. 행정행위등의 효과가 기간의 경과 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 또한 같다.
6. 가처분제도 도입
○ 위법한 행정작용으로 인한 국민의 권익침해를 효과적으로 구제하기 위해서는 행정상의 임시구제제도를 확충할 필요가 있음
○ 현행법상 인정되는 집행정지제도는 소극적인 현상유지적 기능만 있을 뿐이어서 판결이 확정될 때까지 당사자의 지위에 대한 불안제거나 권익구제에 미흡함
○ 개정시안에 따르면, 처분등이 위법하다는 상당한 의심이 있는 경우 본안의 관할법원은 다툼의 대상에 관한 가처분(현상유지적 가처분)과 당사자의 임시의 지위를 정하는 가처분을 할 수 있음. 다만, 가처분은 집행정지에 의하여 목적을 달성할 수 없는 경우에만 허용함
※ 주요 개정조항
제26조(가처분) ① 행정행위등이 위법하다는 상당한 의심이 있는 경우로서 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 본안의 관할법원은 당사자의 신청에 따라 결정으로 가처분을 할 수 있다.
1. 다툼의 대상에 관하여 현상이 바뀌면 당사자가 권리를 실행하지 못하거나 이를 실행하는 것이 매우 곤란할 염려가 있어 다툼의 대상에 관한 현상을 유지할 필요가 있는 경우
2. 다툼이 있는 법률관계에 관하여 당사자의 중대한 불이익을 피하거나 급박한 위험을 막기 위하여 임시의 지위를 정하여야 할 필요가 있는 경우
대법원 개요
대법원은 서울특별시에 두며(법원조직법 12조), 대법원장과 대법관 외에 법률이 정하는 바에 따라 대법관 아닌 법관을 둘 수 있다(헌법 102조, 법원조직법 13조 1항). 산하기관에 법원행정처, 사법연수원, 법원공무원교육원, 법원도서관을 두고 있다.
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