이상민의원, 획기적인 국회윤리제도개선방안 제시
이날 토론회에는 국회윤리특위 간사겸 징계자격심사소위원장 그리고 윤리제도개선소위원장을 맡고 있는 이상민의원과 고영신 경향신문 출판본부장, 김민영 참여연대 협동사무처장, 김민전 경희대 국제경영대학교수, 김형준 국민대 정치대학원 교수, 전성환 한국YMCA 전국연맹기획실장 등 패널과 김한길 열린우리당 원내대표와 국회의원 등이 참석한 가운데 그동안 제기된 문제점들에 대해 뜨거운 토론이 펼쳐졌다.
이번 토론회를 주최한 이상민의원은 주제발표를 통해 지난 2년간 국회윤리특위 위원겸 열린우리당 간사로서 직접 참여해 본 경험을 토대로 17대 국회윤리특위 실제 운영실태를 중심으로 드러난 문제점을 지적하고 그 개선방안을 제시하였다.
이의원은 “17대 국회윤리특위활동은 제식구감싸기 등 정략적으로 이용되어 파행을 거듭했다는 부정적 평가도 있지만 헌정사상 초유로 국회의원 징계결정을 내렸다는 긍정적인 평가도 있었다”고 17대국회 전반기 국회윤리특위활동에 대해 진단했다.
이상민의원은 모두에서 “최근 국회의원의 성추행사건을 비롯하여 일련의 불미스러운 사건등으로 국회의원의 품위손상은 물론 국민에게 엄청난 충격과 고통을 안겨주었음에도 불구하고 현재의 국회윤리심사 제도로서는 상응하는 엄중한 제재를 하지 못하는 것은 물론 아예 심사기일조차 지키지 못하여 심사조차 하지 못하는 어처구니 없는 사례도 여러차례 발생하는 등 국회의원들의 불법 또는 부적절하고 부도덕한 행위에 대해 전혀 제재를 제대로 하지 못하는 있는 것이 현실”이라고 언급하고,
이에 그동안 국회윤리특위의 운영과정에서 나타난 현행 국회윤리심사제도의 문제점을 드러내고, 국회의원의 윤리심사 강화를 위한 방안을 모색하고자 토론회를 개최하게 되었다는 토론회 배경과 의미를 강조했다.
특히 이의원은 “그동안 국민들께서 국회의원들의 윤리심사에 대해 호된 지적이 있었음에도 각 정파는 그때 모면용으로 윤리심사 강화를 추진하겠다는 다짐을 했으나, 헛된 약속이었고 전혀 진전이 없었다. 이번 토론회를 통해 그동안 시민단체와 학계등 국회밖에서의 목소리를 들음으로써 국민들의 눈높이에 맞고 그 뜻에 부응하는 개선방안을 마련하고, 만약 그렇게 마련된 방안의 추진이 정파적 이해관계나 제 몸 아끼기 견지에서 지지부진할 경우 개별적 의원입법을 통하여 반드시 관철시키겠다.는 강한 의지도 밝혔다.
“국회포청천”으로 불릴만큼 원칙과 소신으로 윤리특위를 이끌고 있다는 평가를 받고 있는 이상민의원이 그동안의 실제 경험을 기초자료로 삼아 만들었다는 측면에서 눈길을 끈다.
이의원이 제안한 개선방안의 주요내용은
1. 윤리특위 구성 및 권한
외부인사만으로 윤리특위 구성--윤리심사 전권 행사토록 해야
조사 및 심사결정에 기속력 부여
현재 윤리특위는 국회의원들로 구성되어 있고, 그 산하에 외부인사로 구성된 자문기구를 둘 수 있도록 규정되어 있으나, 실제로 운영해본 결과 국회의원들 스스로 동료의원에 대한 제재를 한다는 것 자체가 기대하기 어려운 상황임.
윤리특위가 제 역할을 제대로 하기 위해서는 어떻게든 윤리심사에 대하여 국회의원이 아닌 외부인사의 참여가 필히 요구되는 바, 그 관철을 위해서는 윤리특위의 구성을 외부인사만으로 구성토록 하고 윤리심사에 관한 전적인 권한을 행사토록 하는 방안이 적절하다고 봄.
외부인사 자문기구의 결정을 윤리특위가 존중하도록 기속력을 부여하는 방안을 적극 검토해야 함.
2. 최종 결정권
윤리특위 결정만으로 효력발생토록 독자적인 결정권한 부여
현재는 징계건의 경우 윤리특위에서의 결정이 있더라도 본회의에서의 의결이 있어야만 최종적 효력이 발생하도록 되어 있어 아무리 윤리특위에서의 징계결정이 내려져도 정파적 야합이나 고려로 인해 본회의 의결절차가 제대로 이루어지지 않았는 바, 이에 대하여는 본회의 의결절차 없이 윤리특위의 결정만으로 최종결정이 내려지도록 독자적 결정권한을 부여하여야 함.
3. 제소권 확대
일정수 이상의 국민들 요구로 제소가능토록 국민제소권 부여
현재는 윤리특위 위원장, 윤리특위 5인 이상, 일반 의원 20인 이상으로 제소를 할 수 있도록 되어 있어 국민의 요구에 의한 제소는 이루어질 수 없는 바, 일정 수 이상의 국민의 요구가 있을 때에도 제소할 수 있도록 할 필요가 있음.
4. 제소시한(10일) 및 심사기한(3개월) 폐지
현재는 사건이 발생한 날로부터 또는 윤리특위가 그 사건 발생을 알게 된 날로부터 10일 이내에 제소할 수 있고, 그 기한을 넘기면 제소할 수 없도록 되어 있어 시한에 쫓겨 어느 정도의 실체적 진실발견을 위한 조사도 해보지 못하고 언론보도나 소문등에 의존해 제소를 하는 경우나 아예 제소 자체를 하지 못하게 되는 경우가 적지 않았는 바, 그 불합리한 점을 해소하고 법적 안정성도 기하기 위해서 제소시한은 폐지하되 17대 국회에서의 윤리특위 심사범위는 17대 국회 임기내에서 발생한 건에 한하도록 규정하는 것이 적절하다고 생각됨.
또한 심사기한에 있어 현재는 윤리강령위반건의 경우 그 심사기한이 제소한 때로부터 원칙적으로 3개월로 한정되어 있고 그 기한을 놓쳐 아예 심사조차 하지 못했던 여러 사례가 있었는 바, 심사기간을 아예 폐지하는 것이 적절하다고 봄.
5. 윤리강령위반건과 징계건 통합
법규정상 윤리강령위반건과 징계건등 2원적 구조(그 사유 및 제재, 절차등에 대하여 2원적 구조로 되어 있음)로 되어 있고, 그 사유나 제재도 지극히 제한적으로 열거 규정되어 있으며, 제재 기준이 되는 윤리강령 및 실천규범도 매우 추상적이고 애매모호하게 규정되어 있는 등 불합리한 구조탓에 사안의 경중에 따른 적절한 제재를 할 수 없었음.
윤리강령위반건과 징계건을 통합하는 것은 물론 제재사유 및 제재정도등에 대하여 사안의 경중에 따라 실효성있는 제재를 할 수 있도록 사유 및 제재정도를 세분화, 구체화등 재정비해야 할 것이고, 또한 제재 기준이 되는 윤리강령 및 실천규범도 미국의 경우와 같이 구체적이고, 실천적이며 유효적절한 내용으로 재정비해야 할 것임.
이상민의원은 마무리를 통해 “윤리특위의 문제점 및 그 개선방안에 대해서는 이미 어느 정도 국민적 합의가 이루어져 있고, 그 개선에 대한 국민의 요구의 정도가 매우 높고 강력하다는 점은 물론 그 시급성에 대해서도 절실히 깨닫고 있으며, 윤리특위 차원이나 각 정당의 합의 추진에 대해서는 기대하기 어려운 바, 국회의원의 윤리성 강화 및 그 실행방안의 하나로 윤리특위의 개선추진에 뜻을 같이하는 의원들과 시민사회 각 세력의 연대로 조속히 추진할 계획”이라고 강력한 정책추진 의지를 밝혔다.
첨부: 주제발표와 토론발표 원문
<주제발표>
17대 국회 윤리특위의 실제 운영실태를 중심으로 드러난 문제점 및 그 개선방안
- 윤리특위 위원 겸 열린우리당 간사로서 직접 참여해 본 경험을 기초자료로 삼아 -
발제자 : 국회의원 이상민(윤리특위 제도개선소위 위원장)
1. 17대 국회 운영 실태
가. 경과
0 16대 국회까지 : 국회 자체의 국회의원에 대한 징계등 자체 제재는 전혀 없었을 뿐만 아니라 국회내 윤리특위 자체가 전혀 가동되지 않았으나, 17대 국회 출범이후 현재에 이르기까지는 징계등 제재 경과는 다음과 같음.
총제소건수 : 42건, 종결처리된 건수 : 22건, 계류건수 : 20건
종결처리 : ① 징계안 - 부결 : 1건(김기현), 폐기 : 1건(이철우), 철회 : 3건(박영선, 남경필, 송영선) - 총 5건
② 윤리심사안 - 윤리강령위반 통고 : 3건(김태환, 김한길, 곽성문), 부결 : 2건(천정배, 김덕규), 폐기 : 12건(주성영 3건, 주호영, 김성조, 정성호, 최용규, 이원영, 선병열, 임인배, 김낙순, 박계동) - 총 17건
계류 : ① 징계안 -
0 윤리특위에서의 결정 및 본회의에서의 미결정 계류 - 5일 출석정지 : 1건 (김문수), 공개회의에서의 사과 : 1건 (주성영), 공개회의에서의 경고 8건(정문헌, 박진, 안영근, 이은영, 박승환, 이재오, 박계동, 배일도),
0 윤리특위에서의 미결정 계류 - 7건(최재천, 노희찬, 남경필, 전여옥, 이종구, 정청래, 김정훈)
② 윤리심사안 - 윤리특위에서의 미결정 계류 - 3건 (임인배, 전여옥, 최연희)
나. 긍정적 측면
17대 국회에 들어서 헌정사상 초유로 윤리특위에서 윤리강령위반통고 3건, 징계 10건 결정이 있었음 - 국회 자체의 자율적 자정역할에 대한 기대가 어느 정도 있었음.
다. 부정적 측면
0 그동안 각 정파 지도부의 노골적 개입이나 관여 사례가 있었고, 점차 그 정도가 심해졌음.
0 윤리특위 위원들 스스로도 처음에는 윤리특위가 정략적으로 휘둘리지 않도록 국민의 눈높이에서 제 역할을 하도록 하겠다고 굳은 다짐을 했으나 시간이 흐를 수록 그 의지가 퇴색되었고, 대상 동료의원들은 물론 다른 동료의원들 및 당 지도부의 항의나 압박등에 의해 매우 곤혹스러워 하는 등 윤리특위가 독립적으로 불편부당하게 운영하기 어려울 정도에 이르렀다고 판단됨.
0 특정 정파의 출석 거부등 보이코트, 여야 대치등 외부 정치적 상황에 의해 윤리특위가 곧바로 영향을 받아 윤리특위 자체가 물리적으로 가동될 수 없었던 경우도 있었음.
0 윤리특위 자체의 책무 해태, 외부 영향등으로 윤리심사 기한을 놓쳐 아예 자동폐기된 어처구니 없는 사례도 있었음.
0 윤리특위에서 여러 어려운 조건하에서도 징계결정을 하였으나 정작 본회의에 안건으로 상정조차 되지 않는 등 의결절차가 이루어지지 않고 있음.
0 법제도적 한계나 허점으로 인하여 사안의 경중에 따라 그에 상응하는 제재가 이루어져야 함에도 솜방망이에 불과한 제재를 할 수 밖에 없거나 아예 제재를 할 수 없는 경우, 정파적 이해관계로 처리되는 경우등이 있었음.
2. 문제점 및 개선방안
가. 징계등 제재 구조
법규정상 윤리강령위반건과 징계건등 2원적 구조(그 사유 및 제재, 절차등에 대하여 2원적 구조로 되어 있음)로 되어 있고, 그 사유나 제재도 지극히 제한적으로 열거 규정되어 있으며, 제재 기준이 되는 윤리강령 및 실천규범도 매우 추상적이고 애매모호하게 규정되어 있는 등 불합리한 구조탓에 사안의 경중에 따른 적절한 제재를 할 수 없었음 - 윤리강령위반건과 징계건을 통합하는 것은 물론 제재사유 및 제재정도등에 대하여 사안의 경중에 따라 실효성있는 제재를 할 수 있도록 사유 및 제재정도를 세분화, 구체화등 재정비해야 할 것이고, 또한 제재 기준이 되는 윤리강령 및 실천규범도 미국의 경우와 같이 구체적이고, 실천적이며 유효적절한 내용으로 재정비해야 할 것임.
나. 구성 및 권한
현재는 윤리특위는 국회의원들로 구성되어 있고, 그 산하에 외부인사로 구성된 자문기구를 둘 수 있도록 규정되어 있으나, 실제로 운영해본 결과 국회의원들 스스로 동료의원에 대한 제재를 한다는 것 자체가 기대하기 어려운 상황임.
윤리특위의 독자성과 불편부당, 국민의 눈높이에 맞춘 윤리심사등 윤리특위가 제 역할을 제대로 하기 위해서는 어떻게든 윤리심사에 대하여 국회의원이 아닌 외부인사의 참여가 필히 요구되는 바, 그 관철을 위해서는 윤리특위의 구성을 외부인사만으로 구성토록 하고 윤리심사에 관한 전적인 권한을 행사토록 하는 방안이 적절하다고 봄,
다만 국회의 자율성 보장이라는 헌법사항과 관련하여 윤리심사권을 외부인사에게 전적으로 맡기기 어려운 부분이 있다면 타협책으로 윤리특위는 국회의원들로 구성하되, 윤리특위 산하에 외부인사로 구성된 예비조사 및 심사기구를 두고 그 예비조사 및 심사기구의 절차 및 결정등에 대해 윤리특위는 존중을 하도록 기속력을 부여하는 방안을 적극 추진하는 것이 적절하다고 생각함.
다. 최종결정권
현재는 징계건의 경우 윤리특위에서의 결정이 있더라도 본회의에서의 의결이 있어야만 최종적 효력이 발생하도록 되어 있어 아무리 윤리특위에서의 징계결정이 내려져도 정파적 야합이나 고려로 인해 본회의 의결절차가 제대로 이루어지지 않았는 바, 이에 대하여는 본회의 의결절차 없이 윤리특위의 결정만으로 최종결정이 내려지도록 독자적 결정권한을 부여하여야 함.
라. 제소권
현재는 윤리특위 위원장, 윤리특위 5인 이상, 일반 의원 20인 이상으로 제소를 할 수 있도록 되어 있어 국민의 요구에 의한 제소는 이루어질 수 없는 바, 일정 수 이상의 국민의 요구가 있을 때에도 제소할 수 있도록 할 필요가 있음.
마. 제소시한
현재는 사건이 발생한 날로부터 또는 윤리특위가 그 사건 발생을 알게 된 날로부터 10일 이내에 제소할 수 있고, 그 기한을 넘기면 제소할 수 없도록 되어 있어 시한에 쫓겨 어느 정도의 실체적 진실발견을 위한 조사도 해보지 못하고 언론보도나 소문등에 의존해 제소를 하는 경우나 아예 제소 자체를 하지 못하게 되는 경우가 적지 않았는 바, 그 불합리한 점을 해소하고 법적 안정성도 기하기 위해서 제소시한은 폐지하되 17대 국회에서의 윤리특위 심사범위는 17대 국회 임기내에서 발생한 건에 한하도록 규정하는 것이 적절하다고 생각됨.
바. 심사기한
현재는 윤리강령위반건의 경우 그 심사기한이 제소한 때로부터 원칙적으로 3개월로 한정되어 있고 그 기한을 놓쳐 아예 심사조차 하지 못했던 여러 사례가 있었는 바, 심사기간을 아예 폐지하는 것이 적절하다고 봄.
3. 결론
0 17대 국회에 들어와서도 각 정당 지도부는 여론에 떼밀려 윤리특위 개선 약속을 하였고, 윤리특위도 제도개선소위를 구성하는 등 개선 추진 노력도 하였으나 결국 국회의원들 스스로의 의지 부족 탓에 아직까지 논의조차 이루어지지 않고 있음.
0 윤리특위의 문제점 및 그 개선방안에 대해서는 이미 어느 정도 국민적 합의가 이루어져 있고, 그 개선에 대한 국민의 요구의 정도가 매우 높고 강력하다는 점은 물론 그 시급성에 대해서도 절실히 깨닫고 있음.
0 윤리특위 차원이나 각 정당의 합의 추진에 대해서는 기대하기 어려운 바, 국회의원의 윤리성 강화 및 그 실행방안의 하나로 윤리특위의 개선추진에 뜻을 같이하는 의원들과 시민사회 각 세력의 연대로 조속히 추진할 계획임.
<토론자료>
국회윤리특위 활성화에 관한 제언
고영신 경향신문 출판본부장
1. 문제의 제기
국회윤리특위 개혁문제 어제 오늘의 얘기가 아니다. 16대 국회에서도 공청회를 개최, 활성화방안을 논의했고 17대 들어서도 여야 당지도부 모두 외부인사가 참여하는 국민참여 윤리특위 구성을 다짐했다. 김원기 의장 일하는 국회 7대과제로 윤리특위 강화를 제시했고, 김원웅 특위 위원장 15년간 잠든 특위 깨우겠다고 큰소리 쳤으나 별로 달라진 것 없다. 2004년 10월에도 특위차원의 공청회를 가졌고 지난해 10월에도 한나라당 주성영의원의 대구 술자리 폭언사건이 나자 당 정책위에서 토론회를 개최, 자기희생 자기혁신의 특위 개혁을 실현하겠다고 다짐했지만 구두선으로 그쳤다.
이번에도 한나라당 최연희 의원의 여기자 성추행사건, 이해찬 총리의 3·1절 골프 사건이 나자 기다렸다는 듯이 만만한 공청회나 개최한다면 국민들이 뭐라고 하겠는가. 한건 위주의 토론회를 갖는 것 자체가 정치 쇼에 불과하다. 열리우리당이 나섰으니 윤리특위가 제대로 돌아갈 것으로 생각하는 국민은 없을 것이며 감동은커녕 냉소적 반응을 보일 것이 뻔하다. 진정성에 의문을 제기할 수밖에 없다.
만약 열린우리당이 윤리특위가 제구실을 하도록 만들 생각이라면 먼저 이해찬 총리의 골프물의사건부터 특위에서 철저히 따져 갖가지 의혹을 해소하기 바란다. 그러면 국민들이 박수를 치고 아마 밑바닥을 헤매는 지지율도 올라 갈 것이다.
문제는 그럴듯한 방안제시가 아니라 실천이다. 국회나 정치권이 무엇을 고치고 개혁해야 할지를 몰라서 우리정치가 3류 4류 소리를 듣는 것이 아니다. 의원들이 기득권을 놓으려 하지 않고 여야가 당리당략적 이해를 탈피하지 못한 때문이다. 국회윤리 특위의 강화 방안도 이미 다 나온 얘기다. 지난해 공청회 때도, 그 이전 15대 공청회 때도 좋다는 의견을 다 나왔다. 정치권이 말로만 의원 윤리성 강화, 특위활성화를 주장하면서 실천을 하지 않는 것이 문제다. 첫째도 둘째도 실천이다.
윤리특위에 왜 외부인사 참여를 꺼리는가. 자신들의 운명을 정치적 뒷거래가 어려운 외부인사에게 맡겨 놓을 수 없다는 이기주의, 기득권 보호에 여야간 이해가 맞아 떨어진 때문이다. 실천력과 함께 실효성 확보, 당파성 배제가 핵심적 과제이다.
2. 특위 활성화방안
① 외부인사 참여하는 국회윤리조사위원회 구성
- 외부적 강제 없이 의원들 스스로 동료의원 윤리문제 판단해 징계한다는 것은 현실적으로 한계가 있을 수밖에 없는 제도적 결함. 제 식구 감싸기와 면피성 솜방망이 징계 불가피하다.
- 의원들로 구성토록 되어 있는 상임위와 특위에 민간인 참여는 위법 및 국회의 자율성 침해 우려, 들러리화 가능성. 따라서 특위와는 별개로 외부 전문가로 구성된 별도의 독립적인 윤리조사기구 구성, 특위가 재판부 역할을 하고 윤리조사위가 검사역할을 수행하는 2중 구조로 하는 것이 바람직하다. 윤리위에 외부인사 참여는 이미 충분한 공감대가 이뤄진 사항이며, 있으나 마나한 자문위를 두도록 한 것이나 국회의원 윤리선언 만든 것은 여론의 압력을 모면하기 위한 면피성 꼼수에 불과.
② 조사위의 실효성 확보위해 위원의 임기, 신분보장은 물론 독자적인 조사권 부여하고, 윤리특위가 조사 내용 배척하고자 할 경우 맹 의장 제안한 대로 공개적인 청문회를 거치도록 할 것.
③ 일반 국민도 일정한 요건 하에 의원 윤리심사 및 징계 요구를 윤리특위에 할 수 있도록 허용.
미국 영국 캐나다 등에서 실시하고 있는 제도로 입법청원과 마찬가지로 국회의원의 소개로 하되, 3인 이상이 연속적으로 거부할 경우 그 확인서를 첨부해 일반국민이 직접 윤리위에 제소
④윤리특위 권한 대폭 강화
윤리특위 권한으로 되어 있는 의원 자격심사, 윤리심사, 징계와 관련된 규정을 뒷받침하는 구체적인 기준과 요건을 명문화. 이를 위해 추상적이고 애매모호하게 규정된 국회법, 국회의원 윤리강령 및 국회의원 윤리실천 규범의 전면 개정 및 보완조치. 미국처럼 엄격한 윤리기준 매뉴얼을 만들어 정치부패, 반의회적 행태 차단
⑤ 징계권 부여 및 징계 종류 확대
특위의 유명무실화를 방지하기 위해 의원 제명을 제외한 공개경고, 공개사과, 30일 이내 출석정지 등의 징계는 특위 결정만으로 효력 발휘하는 강력한 징계권 부여.
아무런 징계효과가 없는 윤리심사제도의 존속여부 재검토하고, 징계 종류도 현행 4가지 외에 벌금(세비삭감), 상임위 및 본회의 출석 정지, 국회직의 피선거권 박탈, 의원 자격정지, 의원직 사퇴권고결의 등 추가해 다양화. (징계 강화, 공청회의 공개원칙 맹 의장 견해 동감)
⑥ 3개월 내 안건 심사종료하지 못할 경우 안건 폐기한다는 자동폐기 조항 삭제, 시간을 끌어서 덮고 넘어갈 수 없도록 없도록 하고, 징계안 본회의 사정 후 다른 인사안건처럼 3일(72시간)이내 처리. 처리하지 못할 경우 특위안 자동 확정토록 강제규정.
⑦ 윤리심사와 징계심사 대상의 확대
국회 제155조 2항에 규정된 11개 항 외에 윤리강령 위반이나 윤리실천규범 위반, 허위재산공개 등 징계 대상의 범위를 광범위하게 인정
⑧ 삼진 아웃제도 도입
공개경고 이상 징계 3번 받을 경우 의원직 박탈하는 삼진 아웃제 도입.
3. 발제자 약력
서울대 졸, 언론학 박사
경향신문 정치부장. 수석논설위원
숙대 겸임교수
3701-1300, 010-8339-2132
국회 윤리강화 방안
김민영(참여연대 협동사무처장)
○ 윤리 강화 의지 없는 국회, 국민신뢰 회복 요원
- 일반적인 공직윤리를 강화하는 추세와는 달리 국회 차원의 윤리강화 노력은 확인하기 어려움. 17대 국회 들어 연이어 벌어지고 있는 의원들의 추태와 비윤리적 행위에 대해 의회차원의 대응은 사실상 전무한 상황. 특히 사건이 벌어져도 이를 정쟁의 소재로 활용하거나 소나기만 피하면 된다는 식의 태도로 일관해 결국 유야무야되는 행태를 반복해옴
- 신진세력의 대거진입 등 국회에 대한 기대가 컸으나 17대 국회가 보여준 양태는 과거와 별반 다를 바 없으며 이에 따라 국회, 정당의 국민적 신뢰도는 갈수록 하락하고 있는 상태임. 더욱이 임기 2년째에 접어들며 개원초기에 보여줬던 국회개혁의 의지는 실종된 상태이며 국회의 관행이나 기득권에 안주하려는 기류가 압도적임. 국회의 잘못된 관행이나 문제점을 고쳐나가려는 의원들이 오히려 소수로 전락한 실정
- 제도의 개선도 중요하나 제도를 논하기 이전에 현재 가동할 수 있는 제도적 틀 내에서 엄격한 징계의 선례를 만들어낼 수 있느냐 하는 것이 우선 고려되어야 할 것임. 특히 국민적 공분의 대상이 되었던 대구술자리파문 관계자들의 윤리심사안 폐기에 이어 최연희의원의 경우에도 국회가 아무런 조치를 취하지 못한다면 국회에 대한 국민적 불신이 더 이상 회복할 수 없는 상황으로 치달아 갈수도 있을 것임.
○ 17대 들어 제기된 의원윤리문제
- 17대 국회 개원 이후 윤리특위에 접수된 안건은 국회의원 윤리심사안 22건(처리 7건, 계류 4건, 폐기 11건), 징계안 22건(7건 계류, 11건 처리, 3건 철회, 1건 폐기)으로 총 44건이고, 이 중 18건(44%, 징계안 11, 심사안 7)의 안건을 처리하였음
- 윤리심사안 22건 중 임인배, 최연희(2건), 전여옥 의원 건은 계류 중이고, 김한길, 곽성문(2건), 김태환(2건) 의원 건은 ‘윤리규범위반’ 통고가 진행되었음. 천정배, 김덕규 의원 건은 부결되었고, 3개월 심사기한 만료로 자동 폐기된 안건은 총 11건으로 ‘대구 술자리’ 관련 8건(김성조, 선병렬, 이원영, 주성영(2건), 주호영, 정성호, 최용규 의원)과 주성영(부정선거의 배후 발언), 김낙순, 박계동 의원건임 (국회법 157조 3항)
- 징계안 22건 중 윤리특위가 처리한 안건은 김문수(5일 출석정지, 1건), 주성영(공개회의에서의 사과, 1건), 정문헌, 박진, 안영근, 이은영, 박승환, 이재오, 박계동, 배일도(공개회의에서의 경고, 8건), 김기현(부결, 1건) 의원 건 등 총11건이나 본회의에서 최종 의결되어 사실상 징계가 이뤄진 안건은 없는 실정임
- 이밖에 지난 11월, KBS 보도를 통해 알려진 일부 의원의 재산 형성과정에서의 탈세 및 불법 행위에 대해서는 국회 윤리특위를 비롯하여 국회 내의 어떤 기구에서도 문 제제기나 진상규명을 위한 노력을 시도한 바 없음
- 알려진 것처럼 윤리특위 의안은 ‘윤리심사’와 ‘징계’로 이원화 되어 있으며 ‘징계요구’는 국회 내 의사진행 과정에서 일어나는 문제에 대해서만 가능하고, 주로 국민을 분노케 하는 ‘폭행’ ‘폭언’ ‘술자리파문’ 등의 문제는 처벌 수위가 ‘위반사실통고’에 그치고 마는 ‘윤리심사요구’만 가능함. 이는 결정적으로 국민적 상식과는 유리되어 있는 것이 현실이라 할 것임
- 한편, 국회는 작년 7월, 윤리심사기간을 윤리특위 의결로서 3개월 연장가능 하도록 하고, 외부인사로 구성되는 윤리심사자문위원회 설치를 허용하는 법적근거를 마련하였음. 그러나 윤리특위 파행 시, 안건심사기한을 의결로서 연장한다는 것은 전혀 불가능하며, 규칙으로 마련된 자문위원회 구성도 불가하다는 것이 일련의 과정에서 확인됨
○ 제도적 개혁대안
- 작년 여름에 설치법을 마련했지만 권한과 역할이 불분명하고, 구성논의조차 이뤄지지 않은 윤리특위 자문위원회에 대해서는 재검토가 필요할 것임. 오히려 국회윤리특위를 이원화하여 독립적 외부인사로 구성된 윤리조사위원회제도를 도입하고, 이들에 의해 공정한 조사와 엄격한 처벌이 이뤄질 수 있도록 하는 것이 바람직함. 이 때 윤리조사위원은 일종의 검찰 역할을 담당하고 징계와 처벌의 결정은 공개청문회 등을 거쳐 윤리위와 본회의가 내리도록 하되 윤리조사위원회의 결정이 최대한 존중되도록 하는 운영방식을 채택하여야 할 것임
- 애매하고 빈틈이 많은 국회의원윤리강령과(5조항) 윤리실천규범(15개조항)은 실제 적용하기 어려운 한계가 있음. 윤리실천규범을 보완하여 비윤리적인 행위, 부도적한 행위에 대한 적용근거를 확대하고, 부가적인 시행규칙을 마련해야 할 것임. 더불어 처벌규정을 세분화하여 상세히 적시하여 실효성을 높여야 할 것.
- 3개월만 지나면 자동 폐기되는 심사기한의 연장문제, 의원들로만 한정하고 있는 윤리심사 요구권을 유권자에게 확대하는 문제, 윤리특위 회의의 공개 등 추가로 개선해야할 규정이 많음
- 윤리특위가 제 기능을 수행하지 못하고 있으나마나 한 특위로 전락하게 된 것은 제도상의 결함도 주요한 원인이지만 윤리특위에 대한 각 정당의 정파적, 당리당략적 이해와 접근이 의원들의 도덕적 해이를 부추기는 것도 큰 원인임. 윤리특위 개선안을 논의하기에 앞서 윤리특위 운영과 의원윤리 문제에 대해 각 정당의 기본적인 인식과 태도의 전면적인 전환이 선행되어야 하며 국민 앞에 이에 대한 분명한 결의를 밝히는 것이 필요할 것임. 또한 국회운영의 책임자인 국회의장의 태도도 매우 중요하다고 하겠음. 시기적으로 볼 때 후반기 원구성과정에서 상임위원회의 재편과 더불어 윤리특위 개편이 가능하도록 늦어도 4월임시국회에서는 제도개선이 이뤄져야 할 것임
국회 윤리 특위의 효율적 운영에 관한 제언
김형준(국민대 정치대학원)
국회 윤리 특위의 효율적인 운영에 대한 다양한 의견이 개진되고 있다. 특히, 국회 윤리 특위 운영을 이원화하는 방식이 제기되고 있다. 예를 들어, 윤리특위내에 외부 인사로 구성된 별도의 독립적인 조사전담기구인 국회윤리감사원을 설치하여 윤리특위 심사대상 중 윤리심사와 징계요구 사안에 대한 독자적인 조사권을 부여하는 방안이 제시되고 있다. 하지만 국회 윤리 특위가 효율적으로 운영되어 국민의 신뢰를 얻기 위해서는 특위 구성과 운영에 있어서 획기적인 개혁이 이루어져야 한다.
특위 구성과 관련된 개혁 사항은 다음과 같다.
첫째, 현재 국회 특별위원회로 구성되어 있는 윤리 특위를 국회의장 직속의 ’윤리감사위’(가칭)로 전환시키는 방안을 적극 검토해 볼 만하다.
둘째, ‘윤리감사위’ 구성은 기존 방식에서 벗어나 원내교섭 단체 비율에 따라 위원들을 선정하는 것이 아니라, 의석수와 상관없이 각 정당들은 한명의 대표만을 파견하고, 위원의 과반수 이상은 외부 인사로 충원하는 방식을 채택할 것을 권고한다.
셋째, ‘윤리감사위’는 여성과 남성이 동수로 구성되도록 해서 여성 인권 관련 사안이 엄격히 다뤄질 수 있도록 해야 한다.
넷째, ‘윤리감사위’는 독자적인 조사를 위해 외부 전문위원 채용, 공개 청문회 등 다양한 방식을 활용할 수 있도록 한다.
윤리특위 운영의 제도적 개선 방안으로 일부에서는 특위 운영의 완전공개, 징계심사와 윤리심사 사안 통합, 윤리 심사기간의 확대(현행 3개월에서 6개월) 등이 제시되고 있다.
이와 같은 개선 사항이외에도 효율적인 운영과 관련해서 반드시 고려해야 할 사항은 다음과 같다.
첫째, 윤리감사위에서 결정된 사항은 특별한 이의 제기가 없을 경우 본회의에서 채택되도록 해야 한다. 즉, ‘윤리감사위’ 결정 사항을 본회의에서 2/3이상 반대하지 않을 경우 채택되도록 해야 한다. 만약, 본회의에서 2/3이상이 반대할 경우에는 다시 윤리감사위로 통보되고, 윤리감사위에서 재심의한 후, 위원 2/3이상이 찬성하면 본회의를 의결을 거치지 않고 최종 결정되도록 해야 한다.
둘째, 윤리감사위 결정에 대한 본회의 처리시기를 제도화해야 한다. 즉, ‘윤리감사위’의 결정이 이루진 후 개최되는 첫 본회의에서 안건이 의무적으로 상정되도록 법제화 할 필요가 있다.
셋째, 징계 범위를 다변화할 필요가 있다. 현재는 윤리특위에서 징계심사를 거치면 제명, 30일 이내 출석정지, 공개 사과, 공개 경고 등이 가능하도록 되어 있다. 출석 정지를 세분화하여 6개월, 1년 이내 출석 정지도 가능하도록 다변화할 필요가 있다.
넷째, 출석 정지, 공개 사과, 공개 경고 등의 징계를 받은 의원들은 징계 시점부터 3년간 어떠한 국회직도 맡을 수 없도록 제도할 필요가 있다.
국회윤리특별위원회의 개혁방안에 대하여
전성환 기획실장(한국YMCA전국연맹)
○ 작년 9월 한나라당 주성영 의원의 대구 술자리 폭언파문은 피감기관으로부터 접대를 받는 부적절한 관계로 인해 국회 윤리특위 개혁의 필요성이 대두되었고, 불과 5개월 후인 지금은 한나라당 최연희 의원의 여기자 성추행사건은 사건자체의 심각함과 더불어 언론기관과의 부적절한 관계로 인해 국회 윤리특위 개혁의 필요성이 대두되었다. 국회 윤리특위 위원장인 김원웅 의원의 언론 발언 등을 통해서도 확인할 수 있듯이 지금의 윤리특위로는 결국 ‘허수아비’, ‘솜방망이’라는 비난을 감수할 수밖에 없는 제도적 한계가 있음을 인정하고 있다.
○ 국회의원은 국민의 대표로서 그 품위를 유지하고, 효과적인 의정활동을 수행하기 위한 각종 예우와 지원을 받고 있다. 국회의원의 윤리관리 문제는 단순히 사적인 부패 척결이나 예방차원에서 다룰 것이 아니라 대의구조의 운영전체와 유기적인 관점에서 이해하고 종합적으로 대처해야 한다고 본다. 이는 원래 국회의원에 의한 대의활동은 그의 특성상 부패하거나 윤리적으로 일탈하기 쉬운 속성을 가졌다고 보기 때문이며 국회 윤리특별위원회가 상설위원회로 운영되고 있는 이유이기도 하다.
1) 법률제정과정에서 발휘하는 조정과 타협의 문화가 법률과 규칙의 준수마저 조정과 타협의 대상으로 삼으려는 기관문화를 낳는다.
2) 국회는 행정부에 대한 통제와 감시의 권한이 있는데 이를 빌미로 행정과정에 영향력을 행사하거나 압력을 동원하는 수단으로 활용되기도 한다.
3) 출신지역구의 좁은 이익에 충실할 것을 요구받는 대표성의 논리 때문에 지역구민의 민원사업을 대행하는 과정과 정치적 영향력을 행사해서 사적이익을 취하는 과정사이에 외형상 큰 차이가 없는 점이 윤리일탈의 원인으로 작용한다.
4) 임기제로 인한 신분이 불안하다는 점도 지적되고 있다.
○ 정치권이 국회의원의 부패나 윤리일탈 문제 자체를 놓고 논전을 펼치거나 정치적 대결구도를 확대하게 되는 것은 국회로 하여금 정책의 대안개발이나 정책적 접근에 매진하지 못하게 하는 악순환의 고리가 되고 있다. 그동안 국회윤리특위가 의원들의 윤리성강화라는 본래의 취지와는 달리 운영되어 온 것에 대한 평가는 세 가지 정도로 압축되어 진다.
1) 정적을 공격하고 정치적 타협을 끌어내는 정략적 수단으로 악용되어 왔다.
윤리특위 제소건이 대부분 해당의원의 인신공격성 발언 등을 문제삼아 반대편 의원들이 집단으로 발의한 것으로 발의한 의원들이 스스로 철회한 경우가 많다. 최근 한나라당 윤리특위 위원들의 최연희 의원 ‘윤리특위 제소’나 이해찬 총리(의원)의 ‘윤리특위 제소’는 정치적 공격과 정치적 타협을 고려한 정략적 수단으로 사용하고 있다는 인상을 주기에 충분한 사안으로 보여진다.
2) 처벌이 솜방망이이거나 여야를 불문하고 의원들의 제식구감싸기라는 비난을 받아왔다.
91년 윤리특위가 만들어진 후 현재까지 90여건의 의원징계안이 회부되었으나 본회의 징계건수가 하나도 없으며 최근에는 골프장 경비원 폭행파문의 한나라당 김태환 의원이나 전 민주당총선기획단장이었던 열린우리당 김한길 의원의 불법자금수수 사건을 국회윤리강령을 위반한 사실만 통고하는데 그친 것, “민주당 김운용 의원의 평창 동계올림픽 유치 방해사안”징계안 불처리건, “민주당은 조선노동당 2중대 발언”(한나라당 김용갑 의원) 등이 대표적 사례가 될 것이다. 또한 작년 10월초 열린우리당 29명의 이름으로 술자리 파문의 당사자인 한나라당 주성영 의원을 윤리특위에 제소하면서 술자리에 합석한 열린우리당 4명의 의원은 윤리위 제소에서 빼고, 우리당 윤리특위 위원 5명이 동석한 우리당 의원 4명을 윤리특위에 제소한 것에 대해 우리당 지도부가 철회를 요구한 사례는 ‘제식구 감싸기’의 전형으로 꼽히는 사례이다.
3) 징계안이 상정되더라도 본회의 의결을 거쳐 징계까지 너무 복잡해 여러 곳에 안전판을 마련해놓고 있다. 이는 여타 선출직 혹은 임명직 고위공무원의 탄핵절차에 비해서도 형평성이 어긋난다고 할 수 있다. 현재 윤리특위의 징계절차를 대략 살펴보면 1)윤리심사나 징계사유가 발생한 날로부터 5일이내에 윤리심사와 징계안이 윤리위원회에 상정되어야 한다. 2) 윤리특위내 소위원회가 판단해 본회의에 회부여부 결정한다. 3) 소위원회의 심사기간이 3개월이 지나면 본회의 회부가 자동폐기된다. 4) 징계안 발의의원들이 철회하면 본회의에 상정되지 않는다. 이런 요건들 때문에 실제로 지난 제 16대 국회에 제출된 징계안 13건, 윤리심사요구안 3건 등 총 16건 중 임기만료로 인해 미처리된 것이 12건에 달하고, 제 15대 국회에 제출된 징계안 44건, 윤리심사 11건 등 총 55건 중 임기만료로 미처리된 것은 33건에 달했다. 무엇보다도 가결된 안건이 제 15대의 단 한 건에 지나지 않았다는 것은 직무유기에 가깝다. 이대로면 17대 국회도 마찬가지 상황이 벌어질 것이다.
국회 윤리특위의 개혁방안들
위에서 든 사례들이 윤리특위의 개혁의 당위성을 역설하는 것이라고 보여지는데 최근 국회 윤리특위를 둘러싼 논의의 방향이 세가지 방향에서 모아지는 것 같다.
첫번째, 국회개혁특위의 안인데 이는 2005년 6월 16일 국회 법사위를 넘긴 국회개혁안에 국회 윤리특위의 개혁안을 포함하고 있는데 골자는 외부인으로 구성한 윤리심의위원회를 자문기구로 신설, 윤리특위에 위반사실을 통보하고 징계를 요구할 수 있도록 제안하고 있다.
둘째, 열린우리당 오명식 부대표가 국민참여윤리위원회를 만들겠다고 하는데 이 안은 윤리특별위원회의 구성 자체를 국회의원만으로 구성할 것이 아니라 민간인이 참여하는 관민 혼합기구로 개편하자는 안이다.
셋째, 김원웅 의원(열린우리당, 국회윤리특위 위원장)은 국회의원이 아닌 외부인사를 심사위원으로 넣은 것은 다른 나라의 사례가 없다며 국회의원 아닌 민간인을 윤리특위 ‘민간자문위원’으로 위촉하면 이들이 심사와 조사 후 의견을 제출하면 국회 윤리특위 위원들이 다시 최종적으로 결정하도록 하는 개혁안을 밝힌 바 있고 작년 9월 정기국회에서 통과한 바 있다.
넷째, 맹형규 의원(한나라당 정책위의장)이 입법을 추진하겠다고 밝혔고 현재 국회법 개정안으로 올라있는 안인데 국회 내에 ‘윤리감사원’을 두는 안인데 이안이 앞의 두 안과 가장 특징적으로 다른 것은 윤리심사나 징계가 필요한 사안이라고 판단되면 윤리특위의 구속을 받지 않고 곧장 자체조사에 들어갈 수 있고, 국민들도 국회의원의 소개를 받아 윤리감사원에 심사를 요청할 수 있도록 한 점이다. 또한 징계수위도 벌금부과, 일부특권박탈, 국회법상 선출직(의장, 상임위의장 등) 피선거권박탈 등의 내용을 담고 있어 매우 진전된 안으로 평가된다.
현 국회의원으로 구성된 윤리특별위원회와 별개로 영국식 “윤리감사관 제도”가 시행되고 국회의원 윤리 심사 및 징계요구권은 개방되어야 한다.
○ 개인적으로는 국회윤리특위 스스로 자율규제나 자정(自淨)기능을 수행할 것이라고 기대하는 것은 어렵다고 본다. 그것은 함께 입법의 책임을 지는 의원이 동료의원에 대한 징계를 책임지는 것은 일종의 이해충돌 문제를 내포하는 과제이기 때문이다. 그런 면에서 외부적 강제수단의 도입이 불가피하다고 보여지는데 미국의 경우 윤리심사와 징계관련 업무 외에 윤리위원회 산하에 자문 및 교육기구(The Office of Advice and Education)를 두어 윤리관련 문제에 대한 자문에 응하고, 위원회 운영지침을 개발하며, 세미나를 조직하는 등 교육홍보기능을 추가하고 있지만 외부전문가나 일반시민이 국회의원에 대한 윤리 심의 및 징계결정에 참여토록 하자는 건의가 1990년대 초반부터 꾸준히 제기되어 왔고 현재 연방의회 차원에서는 채택되고 있지 않지만 몇몇 주의회와 시의회에서는 독립적인 윤리조사기구가 설치되어 있는 것으로 알려져 있다.
○ '한국YMCA시민정치운동본부'는 '제 17대 국회개혁분야 정치개혁 의제'에서 국회 윤리특별위원회 개혁방안에서 영국의 의회윤리감사관 제도(The Parliamentary Commissioner for Standards)처럼, 국회 윤리특별위원회내에 외부인사로 구성된 (가칭)의회윤리감독관제도를 도입하자고 주장한 바 있는데 이 제도는 국회의원의 윤리문제를 윤리위원회가 다루기 전 단계에서 독자적으로 전문성에 입각해 다루도록 하고 있다. 이 제도에서는 윤리심사과정을 4단계로 나누고 1단계에서는 윤리감사관으로 하여금 조사의 대상이 되는 행정적 조건을 구비했는지의 여부를 확인하는 예비조사 및 행정적 판단을 하도록 하고, 2단계에서는 사실관계의 확인과 실체적 진실의 규명에 집중하여 위법부당한 일이 있었는지의 여부를 가리는 본 조사를 실시하도록 하고, 3단계에서는 이를 토대로 윤리특별위원회가 심사한 후, 4단계에서는 국회 본회의를 통해 최종 확정토록하는 절차를 가지고 있다. 윤리감사관의 보고 내용을 접수한 위원회는 보고서를 토대로 심의 활동에 들어가며 이때 위원회는 보고서의 내용을 전적으로 수용할 수도 있고, 위원회의 결정에 따라 추가조사를 지시하거나 또는 내용 중의 일부를 받이들이지 않을 수도 있다.
또한 현재 국회법에는 국회의 원내구성원인 국회의원에게 국회의원의 윤리나 징계에 관한 심사요구권을 독점시키고 있으며 그것 또한 평의원의 경우 국회의원 20인 이상의 찬성을 얻어 국회의장에게 심사요구권을 제출할 수 있거나, 피해당사자인 국회의원의 경우 별도의 찬성의원없이 직접 국회의장에게 심사요구권을 제출할 수 있고, 윤리특별위원장이나 위원 5인 이상의 요구가 있을 시에만 심사에 임할 수도 있는 것으로 되어 있다. 하지만 미국의 경우 하원의원이면 누구나 윤리심사를 요구할 수 있으며 심지어 국회의원이 아닌 일반시민도 일정한 요건을 갖추어 이를 요구할 수 있도록 하였다.
앞서 살펴본 것처럼 국회 윤리특별위원회는 국회의원의 윤리일탈이 발생한 이후에 단순히 불을 끄러 출동하는 소방수가 아니며 입법과정 전체를 윤리 관리 차원에서 조망하고 기획, 관리하는 관리자로서의 새로운 위상이 필요한 시기라고 생각된다. 이를 위해 필수적인 것은 국회 윤리특위의 도덕적 권위를 확보하는 것인데 이는 그 조사과정의 전문성과 객관성, 그리고 참여성을 함께 높여야 가능할 것이다.
웹사이트: http://www.smlee.or.kr
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2009년 1월 29일 13:57
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