2005년 국가예산과 정책목표 중장기 정책우선순위와 재정운영방향
중장기 정책우선순위와 재정운영방향
제1부 총 론
제1장 분배와 성장의 선순환을 위한 과제
고 영 선 KDI 선임연구위원
□ 분배와 성장 사이의 상대적 우선순위에 대한 논의가 활발히 진행되고 있는 중
- 이러한 논의에서 흔히 성장과 분배는 상충되는 목표로 간주되나, 실제로 이들은 상당 부분 동시에 추구될 수 있는 목표
□ 분배와 성장의 선순환을 위해서는
- 사회적 이동성 제고를 위한 육아·교육·노동정책을 강화
- 국민연금·건강보험·주택정책 등의 분배효과를 제고하고 부작용을 최소화
- 공급자 중심에서 수요자 중심으로 방향을 전환하고 대상계층을 명확히 설정
□ 육아정책
- 보육시설에 대한 지원을 축소하고 저소득층에 대한 직접적 지원을 강화
- 보육료 상한, 영리법인 시장진입 금지 등의 규제 철폐 및 시설인증 강화
□ 중등 및 고등교육
- 저소득층에 대한 학자금 지원을 확대
- 중등교육에서는 전반적인 자율화와 함께 예산지원을 공립학교에 집중하고, 고등교육에서는 대학교에 대한 직접지원을 축소
□ 적극적 노동시장정책
- 정확히 수요를 파악하고 이에 신축적이고 유연하게 부응할 수 있는 체제를 구축하는 데 노력을 경주
- 특히 직업훈련과 고용서비스에 있어 민간자원의 활용을 극대화
□ 국민연금
- 광범위한 사각지대와 국민부담 및 국민저축 등에 미치는 영향을 고려하여 국민연금의 과도한 급여수준을 하향조정하는 제도개선 단행
- 빈곤노인들에 대한 공적부조 강화
□ 건강보험
- 직장가입자와 지역가입자를 불문하고 저소득층에 대해 재정지원을 집중하는 한편, 고소득 지역가입자에게는 재정지원을 축소 또는 중단
- 건강보험재정을 사후적으로 포괄지원하는 방식에서 사전적으로 저소득층에 국한하여 보험료를 지원하는 방식으로 전환
□ 주택정책
- 중상위 소득계층을 대상으로 하는 중형평수의 국민임대주택 건설 및 국민주택기금 융자는 축소·중단
- 저소득층에 대한 임대료 지원 강화 및 융자기간 대폭 연장 등 추진
□ 중소기업 신용보증
- 고액·장기보증을 줄여나가고 창업초기의 영세기업에 대한 지원을 강화하는 한편 전반적으로 공적 신용보증의 규모를 축소
□ 재정정책의 방향
- 소득파악체계를 정비하여 저소득층에 혜택이 집중될 수 있는 기반 마련
- 성과관리를 대폭 강화하며, 특히 사업평가(program evaluation)를 도입
- 복지지출의 추세적 증가를 감안하여 재정건전성 유지에 각별한 노력 경주
제2부 사회부문
제2장 고용안정서비스 발전방향
유 경 준 KDI 연구위원 · 김 주 섭 KLI 연구위원
□ 우리나라의 취약한 고용안정서비스기능을 향상시켜야 할 필요성에 대해서는 누구나 동의하고 있으나, 장·단기적으로 정부와 민간의 역할분담을 어떻게 하여야 할 것인가는 여전히 쟁점으로 남아 있음.
- 우리나라 공공고용안정기관은 97년 외환위기이후 급격히 확대되었으며, 대량실업 상황에서 충분한 준비도 없이 설립된 고용안정센터가 선진국에서와 같은 기능과 역할을 할 것이라고 기대하는 것은 무리
- 민간의 고용서비스기능 역시 매우 취약하며, 파견업체의 파견업무, 헤드헌터 등 고급인력시장 또는 파출부 등 특정부분에만 어느 정도 작동하고 있으나, 공공의 비효율을 보완할 만큼의 독자적인 기능은 매우 취약한 상황
□ 고용안정센터의 현황분석을 통하여 다음과 같은 문제점이 도출되었음.
- 첫째, 고용안정센터에서 수행되는 업무들의 비중을 분석한 결과, 공공고용안정기관의 고유업무인 취업지원업무의 비중은 매우 낮은 반면, 행정업무의 비중은 상대적으로 높은 것으로 분석됨.
- 둘째, 장기실업자, 고령자, 청소년 등 에 대한 심층상담을 비롯하여 구직자 개인별 취업지원 및 알선서비스가 제공되지 못하고 있는 것으로 분석됨.
- 셋째, 고용안정센터의 취업률이 저조하다는 점
- 넷째, 2000～02년 중 구직자 1인당 고용안정센터에 등록된 일자리 수는 증가하였지만, 취업률과 충족률은 하락한 것으로 나타남.
- 다섯째, 고용안정센터는 지역고용서비스의 허브(hub)기능을 담당하여야 함에도 불구하고 정체성 및 역할 정립이 부족
- 여섯째, 직원 1명이 담당하는 경제활동인구 수가 2004년 7월 7,351명으로 고용안정센터의 인력부족이 문제인 것으로 분석됨.
- 일곱째, 행정 및 관리업무를 담당하는 공무원과 민간인 직업상담원 간의 문화적 갈등뿐 아니라, 직원에 대한 교육훈련도 미흡하여 전문성 향상에 애로
□ 파견근로업, 직업정보제공업, 직업소개업 등 민간고용안정기관의 경우에도 전문성 부족과 사업의 영세성으로 인한 서비스 부실의 문제점이 지적됨
□ 외국의 고용지원서비스는 크게 두 가지로 분류됨
- 유럽의 국가들을 중심으로 공공고용지원서비스가 중심이 되고 민간부문이 일부를 보완하는 체계
- 호주, 캐나다, 미국 등 공공서비스는 최소화하고 민간부문이 주도적인 역할을 하는 체계로 구분
□ 고용안정센터의 개선방향은 다음과 같이 요약
- 첫째, 고용안정센터와 유관기관의 연계를 강화하여 고용안정센터가 지역노동시장의 고용서비스 중추(hub)기관으로 자리매김
- 둘째, 적정규모의 직업상담원을 확보·유지하여야 하며, 이들에게 적정대우를 보장
- 셋째, 일선 고용안정센터에 대한 평가제도를 개선함으로써 자율적 운영체계를 구축
- 이 외에도 구인정보 수집을 위한 마케팅 강화, 센터서비스에 대한 홍보 강화, 고용서비스영역의 다양화 및 원스톱 서비스 구축 등 고용지원서비스의 선진화가 필요
제3장 임대주택공급 활성화방안
정 의 철 건국대학교 교수
□ 우리나라의 대표적인 저소득층 주택정책수단은 공공임대주택 건설 및 공급 프로그램임.
- 정부는 2012년까지 국민임대주택 100만호와 10년 장기임대주택 50만호 등 총 150만호의 장기적 임대주택 공급을 계획, 추진중
- 이를 위해 재정 및 국민주택기금 등 공공자금이 60조원 이상 투입될 예정이며 장기공공임대주택의 비율을 15%까지 높일 계획
- 이러한 노력은 정부재정이 투입되는 국민임대주택을 중심으로 추진되고 있는데 공급계획의 실현성, 규모별 재정투입의 적정성, 정책대상계층 부담의 적정성 등의 측면에서 검토해야 할 쟁점들이 존재
□ 2004년 말 기준으로 임대주택의 재고가 전체 주택재고의 8.9%밖에 되지 않고 이 중 10년 이상 장기적으로 임대가 가능한 임대주택의 재고는 4.3%에 불과
- 그러므로 임대주택의 재고가 일정수준에 도달할 때까지 임대주택의 공급은 당분간 지속적으로 추진될 필요
- 그러나 정책대상계층이 어느 지역에 거주하기를 원하고 어떠한 유형의 주택을 원하며, 주택규모는 어떠한지에 대해 세밀한 분석을 거친 수요자 중심적 임대주택공급이 필요
- 또한 현행 국민임대주택의 규모별 배분비율과 재정지원비율을 조정하는 방안을 검토해 볼 필요가 있으며, 임대주택공급으로 얻는 입주자편익 배분의 형평성을 제고하기 위해서 입주자부담 산정방식의 조정이 필요
□ 한편 현재 공공임대주택과 간접지원제도 간의 형평성이 유지되지 않고 있는 것도 개선되어야 할 것임.
- 공공임대주택 입주자의 편익이 전세자금융자나 주거급여 등 간접지원에 따른 편익보다 상대적으로 높아 동일 계층 간 수평적 형평성에 문제
- 따라서 간접지원의 규모를 단계적으로 현실화할 필요
□ 민간부문 임대주택공급 활성화를 위해서는 규모의 경제를 실현할 수 있고 장기간 자금운용이 가능한 사업주체가 민간부문을 주도해야 할 필요
- 연·기금, 보험회사, REITs 등 안정적 운용수익을 선호하는 사업주체가 임대주택사업에 참여할 수 있는 방안을 모색
제4장 재활진료정상화와 산재보험재정
윤 희 숙 KDI 부연구위원
□ 산재보험은 사업주와 근로자의 위험분산과 사회안전망의 역할을 수행하는 제도이나, 제도의 질적측면에 심각한 문제를 노정하고 있음.
- 제도 도입 후 적용 확대와 보상위주의 운영으로 요양관리, 재활서비스, 급여체계 등에서 문제점이 심화
- 특히 요양장기화 등으로 지출규모가 증가하여 산업보험재정이 위협받고 있으며, 이는 재해근로자의 치료와 재활, 직업복귀가 원활하지 못하다는 근본적인 문제와 맞물려 있음.
- 결국 재해근로자의 사회적, 경제적, 신체적 원상복귀라는 목적에도 부응하지 못하면서, 산업보험재정의 누수 등으로 재정의 압박을 가중하고 있는 형편
□ 노동력의 상실과 산업보험재정의 누수를 방지하고, 사회의 극빈층으로 전락할 위험을 가진 재해근로자를 보호하기 위해서는 재활과정의 정상화가 시급
- 재해 치료 후의 장애율이 다른나라보다 월등히 높게 나타나고 있는 것은 재해근로자 재활과정의 문제점이 산재환자의 정상적인 생활로의 복귀를 막는 가장 큰 걸림돌이라는 것을 보여줌.
- 재활진료 미비로 인한 요양장기화 등 재정 누수현상을 감안할 때, 추계결과 재활진료정상화를 위한 보험지출 증가가 재정누수의 감소를 유발하여 산업보험재정에 추가적 부담을 주지 않을 것으로 예측됨.
- 장애자로 살아갈 재해근로자의 고통과 친지의 삶의 질 등 계측이 용이하지 않은 부분을 고려하지 않은 채 산업보험재정의 금전적인 측면만을 고려했을 때에도, 재활진료 정상화를 통한 진료과정의 개선이 가져오는 긍정적인 효과가 큰 것으로 평가됨.
제5장 문화사업 재정투자의 원칙과 정책방향
차 문 중 KDI 선임연구위원
□ 재원의‘효과적 활용’이 단순히 투자의 효율성을 의미할 뿐 아니라, 형평성이나 지역균형발전 등의 정책적 고려까지 포괄하고 있고, 이 두 개념이 한정된 재원을 놓고 다분히 경쟁적이라는 점에서 문화사업 재정투자의 우선순위를 정하는 어려움 상존
- 문화시설 및 프로그램 등은 일반적인 재화와는 다른 특징을 지니고 있어, 사회 전체의 효율성이 시장기제에 의해 확보되지 못하는 경우 발생
- 문화 및 관광산업이 차세대 성장동력으로 부상하고 있고, 문화향수 소외계층의 배려라는 정책적 고려가 더해져, 문화분야에 대한 관심과 기대가 점증
□ 문화의 신성장동력화, 소외계층의 문화향수 기회 확대, 지역균형발전 등의 다양한 정책목표가 개발되고, 서로 이질적인 여러 부문이‘문화’라는 틀 안에 존재하고 있어 책정된 예산의 효과적 활용 역시 쉽지 않음.
- 예산 자체를 증가시키는 노력 못지않게, 한정된 재원을 최적 활용하는 방안이 모색되어야 함.
- 문화분야의 한정된 재원의 최적 활용을 위해서는 투자사업의 선택과 집중이 필요하고, 이를 위해서는 (ⅰ) 계속사업이나 신규사업 중 민간이 담당해야 하는 부분을 추려내고, (ⅱ) 환경의 변화에 따라 공공재적 성격이나 외부효과가 감소한 부분에 대한 정부지원을 재고하여야 함.
□ 재정 투자 결정을 위해서는 투자사업에 대한 경제적 타당성, 정책적 타당성에 대한 평가, 주체의 결정, 시기의 조절, 사업추진의 구체적 계획 등이 고려되어야 함.
- 대규모 투자를 필요로 하는 사업의 경제적 타당성 평가 방법은 이미 많은 성과를 이루었으나, 정책적 타당성 평가는 객관화하거나 수치화하기 어려움.
- 특정 사업에 대한 타당성 평가에 기반을 두고, 서로 다른 사업 간의 투자의 시급성 내지 우선순위를 평가하는 엄밀하고 객관적인 방법도 더욱 개발되어야 함.
- 사전 평가뿐 아니고, 면밀한 성과평가를 통해 집행이 부진하거나 비효율적인 사업 등은 사업규모를 과감히 축소하든지 중단하는 것이 필요
□ 정책적 고려사항인 형평성을 고려하되 경제적 효율성을 심하게 훼손하지 않고 재정 투자를 시행하기 위해서는
- 지방문화사업의 경우 사업의 계획, 집행 등에서 지자체가 이니셔티브를 쥐고,
- 지역적 문화향수시설의 고려시 행정적 구분보다는 생활권역을 고려한 지리적 구분을 중시하고,
- 지역 문화사업에 재정투자를 할 경우 단순히 기반시설에만 투자를 집중하지 말고, 프로그램, 인적자원 양성 등에 균형 잡힌 투자를 계획하며,
- 재정투자의 부담은 결국 전 국민에게 전가되므로 사업의 타당성에 대한 전 국민적 협의 또는 공감대를 도출할 필요가 있음.
제3부 경제부문
제6장 신용보증제도 개선을 위한 정책과제
강 동 수 KDI 연구위원
□ 최근 국내외에서 경제의 고도성장에 지대한 역할을 수행하였던 신용보증제도에 대한 개편의 필요성이 제기
- IMF와 OECD 등 국제기구는 우리나라 신용보증의 규모가 국제적인 관점에서 지나치게 크고 운영방식이 비시장친화적이라고 비판
- 국내에서도 재정경제부, 기획예산처, 중소기업청 등 유관기관이 신용보증제도의 효율성 및 효과성을 제고하기 위한 방안을 모색
□ 중소기업 금융의 불완전성을 보완하려는 방향으로 신용보증제도를 개편할 필요
- 중소기업의 경우 정보의 비대칭성과 단위당 높은 거래비용으로 인하여 금융기관이 사회적으로 적정 수준의 신용을 공급하지 않는 문제점이 발생하는데 이를 보완하려는 정책이 신용보증제도임.
- 따라서 신용보증제도는 정보비대칭성 문제가 특별히 심각한 창업기업이나 혁신형 기업의 지원에 초점을 둘 필요
- 반면 금융기관과 장기간 거래를 통하여 정보의 비대칭성이 해소되었거나 규모가 커서 거래비용이 상대적으로 낮은 장기 및 고액보증기업에 대한 보증을 축소
- 영세기업이나 소상공인에 대해서는 경제정책 이외에 사회정책적 효과를 감안하여 보증제도를 운영
□ 신용보증제도 개선방안의 핵심은 고비용 구조의 시정
- 현재 우리나라의 신용보증제도는 규모가 크다는 문제가 있으나, 단기간에 보증규모를 축소할 경우 중소기업은 물론 금융기관에도 큰 혼란이 발생할 수 있으므로 신중하게 접근할 필요
- 대신 부분보증비율 인하, 보증수수료율 인상 및 차별화 등을 통하여 보증제도를 시장친화적으로 운영함으로써 신용보증제도에 내재한 고비용 구조를 시정하고 나아가서 금융시장의 왜곡을 최소화할 필요
□ 신용보증제도 개편에 따른 문제점을 완화하기 위한 보완책 마련
- 제도개편의 일정을 사전적으로 공표하여 중소기업이 새로운 체제에 사전적으로 적응할 수 있는 기회 부여
- 기존 장기보증기업에 대해서는 한시적으로 보증을 연장하고 3~5년에 걸쳐 보증부대출 원리금의 분할상환을 유도
제7장 우리나라 직접지불제도에 대한 검토
사 공 용 서강대학교 교수 · 설 광 언 KDI 선임연구위원
□ 현재 우리나라에서 시행하고자 하는 다양한 직접지불제도는 효율성과 형평성에 문제를 안고 있는 경우가 있고, 직불제 간 혹은 여타 농업정책들과 서로 상충되는 면도 존재
- 따라서 새로운 직불제를 단기간에 확대하거나, 시범단계에 있는 직불제를 그 결과와 파급영향에 대한 엄격한 검증 없이 서둘러 확대하는 것은 가급적 지양 할 필요
□ 특히 소득보전직불제의 목표가격을 3년 후에 조정할 때 국회동의를 받도록 한 것은 쌀 목표가격의 하락에 걸림돌이 될 우려
- 소득보전직불제의 목표가격은 전체 생산량의 농가수취가격을 결정하는 것이 되기 때문에 하향경직성이 높고 농민단체의 반대도 강해질 가능성 농민단체가 요구하는 강도가 높으면 높을수록 국회동의과정에서 정부의 목표가격 하락이 용이치 못할 우려
- 관세화 유예기간은 장기적으로 관세화에 대비하여 쌀의 국내외 가격 차이를 줄여가는 준비기간이 되어야 하지만 국회동의제도는 과거의 행태로 보아 이를 어렵게 하여 쌀의 경쟁력 강화를 지연시킬 가능성
□ 더욱 중요한 것은 한국 농업이 성장하기 위해서는 시장의 신호가 전달되어 농업생산자원의 재배분이 일어나야 하는데, 시장신호와는 반대로 생산자원의 배분이 일어나게 될 것이라는 점
- 즉, 농업의 핵심자원인 젊고 유능한 인력들이 소득을 보장해 주는 안전한 쌀 농업에 더욱 더 천착하게 될 것이고, 시장변화와는 상관없이 쌀 중심의 농업구조가 고착화될 것이라는 점
- 그 결과 시장신호에 대응할 수 있는 품목에는 젊고 유능한 인력이 부족하여 시장이 요구하는 농업 발전방향과는 정반대 방향으로 자원배분이 이루어지게 될 가능성
제8장 국가균형발전특별회계제도의 운영현황과 발전방안
노 기 성 KDI 선임연구위원 · 배 득 종 연세대학교 교수
□ 국가균형발전특별회계는 2004년에 신설된 국가균형발전특별법을 재정적으로 뒷받침하기 위하여 만들어짐.
- 2005년부터 시행된 이 특별회계의 가장 큰 특징은 균형발전을 재정적으로 지원하되, 지방자치단체가 스스로 수립한 지역발전계획에 따라 지역사업 예산을 패키지 방식으로 편성·지원하는 계획지향의 시스템을 마련하는 것임(plan-oriented).
- 이는 지방이 성장과 혁신의 주체가 되기 위해 필요한 재정운용방식임.
□ 국가균형발전특별회계는 낙후지역개발, 재해예방, 그리고 지역산업진흥, 지역혁신 고양 등 여러 사업을 포함하는 회계
- 지원대상 사업들의 성격이 이처럼 다르기 때문에 재원배분 원칙 역시 자율, 균형, 경쟁으로 3원화 되어 있음.
- 지역개발계정의 지자체 자율편성대상사업은 "시도별 Top-Down 방식"으로 재원이 배분되고, 같은 계정의 직접사업대상사업은 예산처가 내역편성을 하며, 지역혁신계정은 "부처별 Top-Down 방식"으로 배분
□ 재원배분 방식은 상이하지만, 국가균형발전특별회계는 기본적으로 패키지 방식의 포괄보조금의 성격을 지닌 회계
- 따라서 가능한 한 지방자치단체의 재정자율성을 향상시키는 방향으로 예산을 편성하고, 집행되고 있음.
□ 이 제도는 자치단체들이 지역발전의 주체가 되도록 지원
- 예산편성 단계에서도 지역이 정한 특성화 우선순위를 반영하도록 하고, 예산은 안정적으로 집행할 수 있게 하여야 할 것임.
□ 지방의 자율성 증대에 상응하여 책임성 강화 노력이 증대되어야 함.
- 이를 위해 균특회계 사업에 대한 사전·사후평가를 크게 강화할 필요가 있음.
- 그리고 시범적으로라도 창의성을 발휘한 성공사례를 조속히 개발할 필요가 있음.
한국개발연구원 개요
한국개발연구원은 제2차 경제개발 5개년 계획의 수립과정에서 경제·사회개발 정책을 연구하는 전문 연구 기관의 필요성에 따라 1971년 3월에 설립된 연구기관으로서 국민경제의 발전 및 이와 관련된 여러부문의 과제를 연구·분석함으로써 경제에 대한 국민의 이해를 증진시키며, 국제화를 위한 전문인력을 양성함으로써 국가의 경제정책 수립과 경제발전에 이바지 할 것을 목적으로 설립되었다.
웹사이트: http://www.kdi.re.kr
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2009년 3월 26일 12:00