서울시정개발연구원, ‘21세기형 도시기본계획 수립 및 운용 개선’ 정책토론회 열어
□ (주제발표)
○ 제1주제: 국토공간계획 체계상 도시기본계획의 위상 및 역할 재정립방안
- 주제발표자: 정희윤(서울시정개발연구원 수도권정책센터장)
○ 제2주제: 도시기본계획 수립지침의 한계 및 개선방안
- 주제발표자: 이왕기(인천발전연구원 도시계획연구실장)
○ 제3주제: 도시기본계획 수립절차의 타당성 및 개선방안
- 주제발표자: 이외희(경기개발연구원 도시지역계획부장)
□ (토론 및 질의응답)
○ 사 회: 김창석(대한 국토·도시계획학회장)
○ 토론자: 이학동(강원대 부동산학과 교수), 문채(성결대 도시계획부동산학과 교수)
김현수(단국대 도시지역계획과 교수), 김명용(서울시 도시계획국 종합계획팀장)
이종성(인천시 도시계획국 광역계획팀장), 송상열(경기도 도시주택국 도시계획 담당)
□ 제1주제: 국토공간계획 체계상 도시기본계획의 위상 및 역할 재정립방안
* 주제발표자: 정희윤(서울시정개발연구원 수도권정책센터장)
“상하위계획 간의 연계 강화 및 개발사업의 협의·조정 체계를 통한 도시기
본계획의 역할 및 위상을 강화해야”
□ 문제제기
도시기본계획은 지자체 단위의 최상위, 20년 장기종합계획으로 2002년 관련법 개정 시 비도시지역도 계획대상에 포함해 계획의 위상을 높였고 10만 명 이상 도시는 도시기본계획 수립을 의무화하고 있다. 그러나 현재 공간계획 체계는 상위계획의 지침 역할이 미흡하고 하위계획과의 연계가 결여됐으며 실제 많은 대규모 개발사업은 도시기본계획과 무관하게 추진되고 있으므로 유명무실한 계획으로 전락하고 있다. 이러한 문제인식 아래 도시기본계획의 역할 및 위상 재정립을 통해 소위 ‘선계획-후개발’ 원칙을 유지할 수 있는 공간계획 체계 마련을 위한 방안을 제시하고자 한다.
국토공간 체계상 도시기본계획의 문제점
○ 상위계획과의 관계
수도권정비계획은 수도권의 최상위계획이나 시설별 입지 규제가 주요 내용으로 하위계획의 지침 역할은 미약하다. 또한 정부 주도의 대규모 개발사업은 편의적으로 운용해 계획의 정합성 유지가 곤란한 실정이다. 광역도시계획은 수립 배경 자체가 개발제한구역의 조정이라는 현안 해결에 치중해 원래 취지를 상실했고 광역적 협의 조정의 정책수단도 부재하다. 한편, 도(道) 종합계획은 상위계획과의 중복성 문제가 있고 중심 대도시는 제외되므로 계획 수립의 한계를 노정한다.
○ 개별법상 부문계획과의 관계
도시기본계획상 부문별 계획과는 별도로 독자적인 예산, 계획 수립 및 집행이 가능해 연계가 미흡하다. 또한 개별법에 의한 별도의 계획 승인 및 각종 인허가 절차가 필요하므로 복잡한 절차를 거치게 된다.
○ 하위계획과의 관계
도시기본계획은 차하위계획인 도시관리계획에 대한 지침 역할이 미흡해 연계가 미약하다. 또한 특별법 등에 의한 각종 개발 및 정비사업과의 연계고리도 미흡한 실정이다.
○ 기타 법률과의 관계
중앙부처별 부문별 사업계획은 부처별 부서 이기주의적 법률의 관장으로 복잡다기하다. 따라서 지자체 행정과 연계 필요성을 느끼지 못하며 도시계획 체제를 존중하지 않는 속성을 가진다. 특히 각종 특별법 및 국책사업에 근거한 대규모 개발사업은 도시기본계획과는 무관하게 추진되므로 ‘선계획-후개발’ 원칙이 무색한 실정이다.
공간계획 체계상 도시기본계획의 역할 재정립방안
○ 상위계획과의 관계
수도권정비계획은 중앙정부 중심의 미시적 입지 규제에서 수도권 전체 시각에서 광역협의체 중심의 계획적 성장 관리를 위한 지침 역할을 수행하는 계획으로 전환돼야 한다. 이 경우 광역도시계획의 수립 취지와 거의 유사하게 되므로 상호 대체를 검토할 필요가 있다. 광역도시계획은 ‘광역대도시권의 계획적 관리’라는 원래 취지를 복원하고 광역적 협의조정을 위한 정책수단 및 협의기구 설립을 위한 제도적 기반 구축이 필요하다. 한편 시·군의 도시기본계획 승인권은 도지사에게 이양되므로 도 종합계획은 활성화하되 국토계획법 체계의 ‘광역자치단체 도시기본계획’(가칭)으로 편입될 필요가 있다.
○ 개별법상 부문계획과의 관계
도시기본계획상 부문별 계획의 실현성을 높이기 위해 실현수단이 확보된 공간구조 구상, 토지이용계획 등 공간계획을 중심으로 수립해 개별법에 근거한 부문별 계획과는 차별화할 필요가 있다. 이를 통해 개별법에 의한 부문별계획은 중복성 문제가 사라져 시행절차가 간소화된다. 또한 가능한 승인권자도 일치하도록 조정할 필요가 있다.
○ 하위계획과의 관계
도시관리계획은 생활권 단위의 계획기능을 강화해 상위계획인 도시기본계획과 하위계획인 지구단위계획과의 중간단계의 계획으로 자리매김하고 연계를 강화한다. 또한 특별법 등에 의한 각종 개발 및 정비사업에도 지침 역할을 해 연계고리를 강화한다.
○ 기타 법률과의 관계
특별법은 국가안보, 자연재해 등 국가적 중대사안이나 긴급성이 요구되는 사안에 국한해 제정하도록 제도화한다. 아울러 향후 각종 개발계획의 승인권도 점차 분권화를 추진한다.
□ 제2주제: 도시기본계획 수립지침의 한계 및 개선방안
* 주제발표자: 이왕기(인천발전연구원 도시계획부장)
“유형별 토지이용의 규모, 입지 및 개발 시기 등 공간계획에 초점을 맞춘
도시기본계획 수립지침 필요”
□ 개요
「국토의계획및이용에관한법률」에 근거해 건설교통부 장관이 정하는 도시기본계획 수립지침은 도시의 규모와 특성을 감안하지 않은 획일성을 야기하고 있으며, 인구지표 설정 및 토지수요 예측 등 각종 계획지표의 현실성 결여 문제가 제기되고 있다. 도시의 비전과 목표를 달성하기 위한 최상위 공간계획으로서의 위상과 기능을 가질 수 있도록 지침의 한계와 문제점을 지적하고 개선방안을 제시한다.
문제제기
도시기본계획 수립지침은 건설교통부 장관이 정한 도시기본계획 수립기준으로서 모든 지자체 도시기본계획의 수립 및 심의근거가 되고 있다. 하지만 도시의 규모와 특성을 고려하지 않고 동일한 지침 아래 수립하도록 해 획일적 계획을 양산했다. 또한 본연의 기능인 공간계획 내용의 전략적 접근이 어려운 기능별 부문계획 중심의 종합계획으로 운영되고 있으며, 하위계획을 관리할 수 있는 정책지침 제시가 어려운 구조다. 따라서 도시의 최상위 공간계획으로서의 본연의 기능을 강화하고 하위계획을 관리할 수 있도록 현행 도시기본계획 수립지침의 개선방안을 제시하고자 한다.
도시기본계획 수립지침의 한계 및 문제점
○ 작성범위 및 기본원칙
지침에서는 12개 부문별 계획을 반드시 포함하도록 하고 있다. 이로 인해 각 지자체의 도시기본계획은 서로 다른 여건임에도 획일화돼 있고, 사실상 의미 없는 내용을 포함해야 하는 반면 필요한 내용은 포함시킬 수 없는 문제가 발생하고 있다. 또한 기능 중심의 부문별 계획으로는 지자체마다 다른 고유의 도시정책과 전략을 제시함에 있어 한계를 갖는다. 그리고 본연의 기능인 공간계획 내용이 도시의 비전과 목표 달성을 위한 전략적 접근이 아니며, 각 부문과의 연계성도 결여돼 있다.
○ 인구지표 및 토지이용계획
- 인구지표가 가장 중요한 계획적 요소로 다뤄지면서 구체적인 지침을 제시하고 있으나, 개별 지자체가 인구유입률 등 세부기준을 달리 적용함으로써 과도한 인구추계 결과가 나타나고 있다.
- 계획인구를 기반으로 하는 토지수요 예측은 도시여건을 고려할 수 없으며, 추정방법 및 기준에 따라 과다 추정을 유발하고 있다. 그리고 입지 배분에 대한 공간적 전략 없이 개별 사업단위로 결정하고 있으며, 개발 시기 측면에서는 4단계로 분류하고 있으나 주로 1-2단계에 집중하는 경향을 보이고 있다.
- 대도시처럼 도시규모가 큰 지자체의 경우 도시기본계획과 개별사업 단위에서 다루는 공간의 차이 때문에 하위계획을 관리할 수 있는 계획 내용이 미흡하다. 현행 지침상의 생활권계획은 단순히 전체 인구를 생활권 단위로 배분하는 수준이기 때문에 하위계획과의 연계성이 결여되고 있다.
- 도시기본계획 수립지침은 과거 도시지역만을 대상으로 수립했던 기준과 지침을 대체로 수용함으로써 도시기본계획 수립대상지역으로 포함된 비도시지역의 경우 사실상 계획내용이 전무한 실정이다.
도시기본계획 수립지침의 개선방안
현행 도시기본계획 수립지침의 문제점 및 한계 중에서 현실적으로 전환이 가능한 내용을 중심으로 단기적이면서 점진적인 개선을 추진한다.
○ 기본원칙 개선방안
- 우선 도시기본계획은 종합계획이라기보다 공간계획이라는 본연의 기능을 중심으로 부문별 계획을 연계한다. 즉, 유형별 토지이용의 규모와 이에 대한 입지 및 개발 시기 등 공간계획에 초점을 맞추는 것이 도시기본계획의 주된 목적이 돼야 한다.
- 그리고 도시의 규모나 특성과 관계없이 단일한 지침에 의해 획일적 형태를 양산했다는 측면에서 해당지역이 갖는 고유의 공간적 특성과 정책현안을 충분히 반영할 수 있도록 지침을 탄력적으로 운용한다.
- 또한 수평적·나열적 체계인 기능별 부문계획 방식에서 도시의 미래상과 이를 실현시키기 위한 핵심전략 중심의 계획으로 개선해 각각의 핵심전략을 달성하기 위한 실천방안을 모색하는 과정에서 교통, 환경 등 주요 관련분야의 정책을 연계하는 이슈별 전략계획 수립방식으로 전환한다.
○ 주요 세부내용 개선방안
- 인구지표는 토지수요 예측을 위한 직접 적용보다는 이슈별 계획 등의 정책적 시사점을 활용하고, 상하수도, 공원, 학교 등 관련시설의 수요 추정 및 계획을 위한 기초자료로 활용한다, 추정방법도 지자체의 여건에 맞게 탄력적으로 활용할 수 있는 기본원칙만 제시한다.
- 토지이용 계획은 이슈별 계획 수립시 검토된 용도별 규모와 입지, 시기를 통합해 결정한다. 자연녹지 등에서 신규 도시용지로 변경하는 사항은 시가화 예정용지로 단일화하고, 총량 제시와 도시 발전 축을 감안한 활용가능지역을 개념적으로 표현하고, 단계별 계획보다는 우선순위에 대한 정책지침으로 관리하는 방식이 필요하다.
- 생활권계획은 하위계획 또는 개별 사업단위 계획에 대한 정책지침(개략적 토지이용 방향, 개발밀도, 개발 시기 등) 부여가 가능하도록 지침을 강화해 일정 규모 이상의 지자체의 경우 생활권계획 수립을 통한 하위계획 관리기능을 보완한다.
- 비도시지역은 지역별 특성을 활용한 농업, 관광, 여가 기능 중심의 계획 지침을 보강해 이슈별 계획 수립 시 비도시지역의 특성을 고려한 주요 정책단위 계획이 가능하도록 한다. 그리고 효율적인 계획 수립을 유도하기 위해 국내·외 다양한 우수사례를 지속적으로 공유할 수 있도록 한다.
□ 제3주제: 도시기본계획 수립절차의 타당성 및 개선방안
* 주제발표자: 이외희(경기개발연구원 도시지역계획부장)
“도시기본계획 수립 시 적극적인 주민 참여를 위한 시민 홍보 및 공식적인
참여 통로를 마련해야”
□ 개요
3개 시도연구원(서울시정개발연구원, 인천발전연구원, 경기개발연구원)의 도시기본계획 수립과 운용 개선방안 연구의 일환으로 경기개발연구원에서 수립절차의 타당성과 개선방안에 대한 연구가 이뤄졌다.
도시기본계획의 수립절차 현황
○ 도시기본계획의 수립절차
경기도지사의 승인인 경우 지방정부의 계획안 수립, 지방정부기관 및 의회의 의견 수렴, 지방도시계획위원회의 자문, 공청회 개최 후 경기도에 승인신청을 하고, 경기도의 관계기관 의견 수렴 및 도시계획위원회 심의 후 승인이 이뤄진다. 건교부 승인일 경우 위의 과정에서 경기도의 관계기관 의견 수렴 및 도(道) 도시계획위원회의 자문을 거쳐 건교부로 승인신청이 되고 건교부에서 관계기관 협의 및 중앙도시계획위원회를 거쳐 승인이 이뤄지고 있다.
수립절차상의 문제점
이러한 과정에서 수립 기간, 주민 참여, 각 행정기관의 역할, 심의 역할 등에 대한 문제점이 제기되고 있다. 구체적인 내용은 다음과 같다.
○ 수립절차상 수립 기간의 문제
수립 기간은 과거 3-5년 정도이며, 승인받기 위한 기간이 경기도 시·군의 경우 1년 5개월 정도 소요되고 있다. 시·군 도시기본계획 승인권이 건교부에서 도(道)로 이양됨에 따라 이러한 문제는 다소 해소될 수 있으나, 처음 수립되는 시·군의 도시기본계획 및 특별시와 광역시의 도시기본계획 승인권과 일부 도시관리계획의 결정권이 아직 건교부에 있어 개선이 필요하다.
○ 주민 참여
우리나라는 계획안이 확정된 후 공청회를 거치고 의견을 수렴하는데, 계획내용이 전문적이고 정보 제공 또한 충분하지 못하다. 반면 주민들의 의견도 개인의 이해관계와 관련된 민원적 성격이 많다. 해외사례를 보면, 대개 계획수립 초기단계부터 주민, 지역사회의 참여를 유도하고 있으며, 계획의 전 단계에 걸쳐 의견을 수렴하고 있다.
○ 행정기관의 역할
중앙정부는 도시기본계획의 수립 및 승인권은 물론, 도시관리계획의 입안 및 결정권도 가지고 있다. 일반적으로 도시기본계획의 승인권은 시·군이 수립한 경우 도가, 광역시와 특별시가 수립한 경우는 건교부가 가지고 있다. 하위계획인 도시관리계획은 5㎢ 이상의 용도지역 지정 및 변경, 도시기본계획이 수립되지 않은 지역의 50만㎡ 이상의 녹지지역 변경, 개발제한구역·시가화 조정구역·수산자원 보호구역 지정 및 변경 등은 건교부 결정권한이다. 아직 상당한 부분이 중앙정부의 권한으로 남아 있다.
○ 심의회의 구성과 역할
우리나라의 경우 비상근위원으로 구성된 도시계획위원회가 중심이 돼 심의가 이뤄지고 있다. 도시계획위원회 구성은 각 행정기관별로 이뤄지고, 건교부 승인일 경우에는 기초지방자치단체 및 광역지방자치단체의 위원회 자문을 거쳐 신청이 이뤄지고 있다. 위원회가 비상근이며 자문회의 형식으로 이뤄져 위원들의 성향에 따라 심의 정도가 달라질 수 있다. 중앙도시계획위원회의 경우 모든 지역에서 건교부까지 방문해야 하며, 안건이 상정됐어도 안건순서와 안건의 심의여부가 불확실한 경우가 많다.
□ 도시기본계획 수립절차의 개선방안
○ 수립절차상 기간
행정기관간의 협조가 가장 큰 요소로 법에서 정해진 기간 내에 협의될 수 있도록 협조가 필요하다. 이는 도시계획위원회의 운영 개선을 통해 수립기간을 단축할 수 있을 것이다.
○ 주민 참여
먼저 주민들이 도시기본계획의 성격 및 역할, 지역주민의 역할 등에 대해 알 수 있도록 홍보가 이뤄져야 할 것이다. 주민 참여가 계획 초기인 공간구조 및 대안의 설정단계부터 이뤄질 수 있도록 주민참여에 대한 내용을 계획 시작과 함께 수립하는 것이 필요하다. 공청회 등 주민들이 쉽게 이해할 수 있도록 자료 제시가 필요하며, 주민들이 계획과 관계 없는 민원성 내용을 제기하지 않도록 도시기본계획 및 공청회 성격 등에 대한 홍보 및 질의 예문 등을 제시하는 것이 필요하다. 또한 주민들의 의견 반영 여부에 대해서는 공식적인 절차를 거쳐 의견을 낸 주민들이 알 수 있도록 하는 것이 필요하다.
○ 행정기관의 역할
중앙정부의 역할은 도시별 특성이 나타날 수 있도록 도시기본계획 수립지침을 만들어 제공하는 것이며, 도시기본계획이 제 역할을 할 수 있도록 특별법 등 관련법의 위계 및 역할에 대한 재정립이 필요하다. 특히 도시기본계획이 도(道)로 승인권이 이양된 만큼 하위계획인 도시관리계획도 중앙관계기관과 협의하되 도에서 결정하는 등 역할의 재정리가 필요하다.
○ 심의위원회의 역할
현 체제 유지 시 중앙도시계획위원회의 경우 지역특성을 고려하고 안건 심의에 대한 부담을 줄이며 지역 편의를 도모할 수 있도록 지역별 위원회를 구성해 진행하는 것도 대안이 될 수 있다. 이 경우 일관성 있는 심의를 위해 심의 체크리스트 및 사례 작성과 제공이 필요하다. 장기적으로는 전문적인 상근심의회를 구성해 심의의 깊이와 내용에 대한 일관성을 높이는 것도 대안이 될 수 있을 것이다.
서울연구원 개요
서울연구원은 복잡하고 다양한 서울의 도시문제를 효율적으로 해결하기 위해 주요 시책과제를 체계적·전문적으로 조사분석하며, 시정 주요 당면과제에 대한 연구 및 학술활동을 수행해 서울시정발전에 기여하는 데 있다. 로고 디자인은 ‘서울’과 ‘연구원’의 머리글자인 ‘ㅅ’과 ‘ㅇ’의 형상으로 구성했다. 북한산과 한강의 모양을 닮은 도시의 단면을 일곱층으로 나누고 여러 개의 연구부서를 통해 각 분야에서 서울을 속속들이 살핀다는 의미를 내포하고 있다.
웹사이트: http://www.si.re.kr
연락처
서울시정개발연구원 수도권정책센터 실무담당 도난영 연구원 02-02-2149-1033
