효과적인 출산장려 가족정책의 모색
현재 한국사회는 세계에서 가장 낮은 출산율과 가장 빠른 인구고령화를 경험하고 있으며, 그 심각성은 이미 잘 알려진 바 있음.
합계출산율이 1970년 4.53에서 1980년 초 인구 대체율인 2.1 이하로 떨어진 후, 계속된 출산 감소로 2005년 현재 세계에서 가장 낮은 수준인 1.08을 기록함.
저출산으로 인한 빠른 인구고령화는 건강보험 및 연금 등 과중한 노인부양 문제를 야기시킴(생산가능인구(15~64세) 대 노인인구(65세 이상) 비율은 2005년 8:1에서 2050년 1.4:1로, 노인부양비(노인인구/생산가능인구)가 급증할 전망임).
노인부양비를 감당하고 경제성장을 뒷받침할 젊은 노동인력이 절대적으로 부족하다는 것이 출산율 감소와 인구고령화의 심각한 문제임.
저출산ㆍ고령화의 문제가 노동인력의 부족이라는 점을 감안하면, 출산을 늘리는 것과 동시에 여성의 노동시장 참여를 통한 여성인력 활용을 장려하는 것이 중요한 정책목표임
인구고령화 과정에서는 경제활동에 참여할 중ㆍ장기적 노동인력을 확보하는 것이 시급한 과제임.
이에 대한 대책으로 노인과 여성 등 유휴인력 활용, 이민자 및 해외노동력 활용, 교육향상을 통한 노동력의 질 향상 등이 제시되고 있음.
장기적 인적자본 확보를 위해 출산장려가 중요함은 물론, 여성의 노동시장참여 장려 역시 중요한 정책 목표이므로 출산과 노동시장참여를 함께 장려하는 정책이 필요함 (한국여성의 노동시장 참가율은 2004년 현재 53.9%로 OECD평균 60.1%에 훨씬 못미쳐 노동시장 참여를 증가시킬 여지가 많음).
이러한 정책 목표를 염두에 두고, 여성이 어떻게 출산과 노동공급에 대해 결정하는지 분석한 후, 선진국에서 시행되는 다양한 정책들이 한국에 적용될 경우에 나타날 정책의 효과를 정책 모의실험을 통해 비교ㆍ검토함. (다음과 같은 정책이 정책 모의실험에서 고려되었음)
○ 아동수당: 소득수준이나 노동시장 참여 등의 조건 없이 5세 이하의 자녀가 있는 모든 가정에 월 10만원 상당의 보조금을 지급
○ 조건부 양육보조: 여성의 노동시장 참여를 전제로 5세 이하의 자녀가 있는 가정에 월 10만원 상당의 양육보조금 혹은 양육서비스를 제공
○ 출산친화적 세제: 여성의 노동소득에 대한 소득세에 대해 5세 이하의 자녀당 소득의 3%씩 세액공제를 제공
○ 모성(육아)휴직: 출산하는 여성에게 2년간 소득의 20%를 지급하고 휴직을 제공
모의실험 결과 노동시장 참여를 전제로 한 지원방식이 무조건적인 지원에 비해 비용이 절감되며 노동공급에도 긍정적인 효과를 가져오는 것으로 나타남.
양육보조가 노동시장 참여를 전제하여 이루어질 때 노동시장 참여 유인을 부여하여 노동공급 증가 및 출산 제고에 탁월한 효과를 나타냄.
세액공제나 모성휴직과 같이 노동시장 참여자에게 혜택을 제공하는 것 역시 노동공급을 증가시켜 비용절감 효과가 있고 출산과 노동공급 동시 장려에 도움이 됨.
노동참여 여부와 관계없이 급여를 제공하는 방식은, 노동시장 참여 필요성을 줄이게 되어 노동공급을 감소시키고 그에 따른 세수감소를 초래하므로 바람직하지 않음.
따라서, 인구고령화 시대에 인력확보를 위한 여성의 출산 및 노동시장 참여를 장려하기 위해서는 가족친화적인 정책이 노동시장과 연결되어 노동시장 참여 유인을 제고할 수 있도록 고안되어야 할 필요가 있음.
1. 서 론
저출산으로 인한 급격한 고령화는 노동력 부족 문제를 야기 시키는데, 이를 극복하는 것이 중요한 정책적 과제임.
현재 한국사회는 세계에서 가장 낮은 출산율, 가장 빠른 고령화를 경험하고 있음.
우리나라의 합계출산율은 1970년 4.53에서 1980년 초 인구 대체율인 2.1 이하로 떨어진 후, 계속된 출산 감소로 2005년 현재 세계에서 가장 낮은 수준인 1.08을 기록함
고령사회는 노인층을 위한 의료ㆍ연금 등을 비롯한 노인부양 부담이 높아지고, 경제성장을 지속시킬 젊은 노동력이 부족하다는 문제를 안게 됨.
생산가능인구(15~64세) 대 노인인구(65세 이상) 비율은 2005년 8:1에서 2050년 1.4:1로, 노인부양비(노인인구/생산가능인구)는 급증할 전망임.
정책당국은 장기적 노동력 확보를 위해 출산율 제고가 필요하다는 판단 아래 각종 출산장려정책을 제시하고 있음.
자녀의 출산과 양육을 지원하기 위한 방안으로 아동수당 지급, 저소득층을 대상으로 한 양육보조금의 점진적 확대, 사교육비 감소를 위한 저소득층 방과 후 학습 등이 제시됨.
기업차원에서의 출산장려를 위해 모성휴가, 육아 휴직 등을 정부가 지원하는 방안이 제시됨.
그 외에도 산모도우미 제도, 셋 이상 자녀에 주택기금 지원 확대 및 국민임대주택 우선공급, 교육비 및 세제 지원 등 여러 방안이 제시됨.
출산장려 정책의 제안 시 고려되어야 할 사항은, 여성의 출산과 노동공급은 매우밀접한 관계를 갖고 있으며, 노동공급을 활성화시키는 것 역시 고령사회의 노동력 확보라는 측면에서 중요한 정책목표라는 것임.
장기적으로 노동력을 확보하기 위해서는 출산이 중요하나 중ㆍ장기적 시각에서 보면 여성의 노동력 활용 역시 중요함.
출산이 여성 노동공급에 장애가 될 수 있음을 감안할 때, 여성의 임금률 상승을 비롯한 사회적 지위 상승은 출산을 회피하려는 요인으로 작용할 수 있음.
따라서 출산이 여성의 노동참여를 저해하는 요인이 되지 않도록 출산과 노동공급을 동시에 장려하는 정책을 채택해야 할 것임.
설정된 정책목표를 적은 비용으로 효율적으로 달성할 수 있는 정책을 모색하기 위해 각 정책의 효과성을 분석해야 할 것임. 이를 위해서는 여성의 출산과 노동공급 결정과정에 대한 이해가 필요함.
제시되고 있는 여러 출산장려책들 중에서 출산과 노동공급을 동시에 높인다는 정책 목표를 가장 효율적으로 달성하는 방안을 모색할 필요가 있음.
이를 위해 우선 여성의 출산과 노동공급이라는 동태적(dynamic)이며 동시적(simultaneous) 결정사항에 대한 이해가 필요함.
여성의 출산과 노동공급의 결정과정에 대한 이해가 이루어진 후, 각 정책의 효과성을 분석하였음.
각 정책이 자녀의 수와 질, 여성의 노동공급, 기대 효용 등에 어떠한 영향을 미치는지 살펴봄.
정책의 비용을 직접적 비용 및 세수감소 비용 측면에서 고려함으로써 가장 적은 비용으로 정책목표를 달성할 수 있는 정책방안을 제시함.
2. 여성의 출산과 노동공급: 생애주기모형을 이용한 분석
우리나라 여성의 노동시장 참여율은 선진국에 비해 낮은 편이므로 여성 노동력 활용의 여지가 많이 남아 있음.
2004년 현재, 한국여성의 노동시장 참가율은 2004년 현재 53.9%로 OECD평균 60.1%에 훨씬 못 미치며, 이는 OECD국가들 중 터키(29%), 멕시코(43%), 그리스(54%)를 제외하고는 가장 저조한 수준임.
전 연령층에 걸쳐 주요 선진국보다 현저하게 낮은 노동시장 참여율을 보임.
출산이 가장 활발한 연령층의 노동시장 참여율은 특히 더 낮아 출산이 여성 노동공급에 장애가 되고 있음을 보여줌.
출산이 활발한 연령대에서 노동시장 참여율이 급격히 떨어져 ‘M’자형의 노동시장 참여패턴을 보이고 있는데 이는 선진국에서는 찾아보기 힘든 현상임.
1995년과 2004년에 걸쳐 20대 후반 여성의 급격한 출산감소와 노동공급 증가가 동시에 관찰되는데, 이것이 이들 둘 사이에 인과관계가 있는 증거라고 해석하기는 어렵지만 외적으로 출산이 여성의 노동참여와 음의 상관관계가 있음을 명백하게 보여줌.
여성의 출산과 노동공급의 관계를 분석하기 위해서는 여성이 출산과 노동공급을 동태적이며 동시에 이루어지는 결정이라는 것을 감안해야 하고, 이러한 결정을 함에 있어 여러 요인이 영향을 미칠 수 있음을 고려해야 함.
출산 결정은 노동공급에 영향을 미칠 수 있고, 노동공급 역시 출산에 영향을 미칠 수 있으며, 여러 다른 요인이 두 가지 결정에 영향을 미칠 수 있으므로 이들을 모두 함께 고려해야 함.
현시점에서의 출산과 노동공급에 대한 결정은 현재에만 영향을 주는데 그치지 않고 미래의 여러 경제변수에 영향을 주는 동태적인 결정임.
생애주기모형을 통하여 여성의 일생에 걸친 출산과 노동공급의 결정에 대해 분석하였는 바, 이때 자녀의 수(quantity)와 질(quality)로 인한 효용, 자녀로 인한 직ㆍ간접비용, 여성의 여가와 소비 등의 요인이 고려되었음.
여성은 경제주체로서 경제의 불확실성 및 차입제약(borrowing constraints) 등 주어진 경제환경 하에서, 결혼시점부터 생애 마지막 시점까지 출산, 노동공급, 자녀에 대한 시간적ㆍ물적 투자, 저축 등에 대해 결정함.
여성은 자신의 소비와 여가뿐 아니라 Becker의 이론에서와 같이 자녀의 양과 질의 상호작용에 의해 영향을 받으므로 이런 문제들을 고려하게 됨.
자녀의 질(혹은 인적자본)은 어머니가 투자한 시간적ㆍ물적 투자에 의해 결정된다고 가정함.
생애주기모형을 이용한 여성의 출산 및 노동공급 결정 모형이 한국여성의 실제 데이터를 잘 반영하도록, 노동패널 1997년~2003년 데이터를 이용하여 분석하였음.
노동패널 7개 년도의 자료에서, 자녀가 있고 7년 중 한번이라도 노동시장에 참여한 경험이 있는 여성을 대상으로 분석함.
모형은 여성의 전반적 노동시장 참여율, 어린 자녀가 있을 때의 노동시장참여율, 평균적 자녀수, 초산 연령, 노동시간, 그리고 자녀에게 투자하는 교육비 등에 대해 잘 설명해주고 있음.
분석 결과에 의하면, 정책적 개입 없이는 출산에 따른 불가피한 시간 비용이나, 자녀의 양육·교육 등에 많은 시간을 투입해야 하므로 자녀는 여성의 노동공급에 장애가 될 수 있음.
출산의 직접적 비용은 자녀에게 투자되는 재화와 시간이며, 간접비용은 자녀로 인해 노동공급을 하지 못해 잃어야 하는 노동소득임.
자녀가 어릴 때는 양육하는데 특히 많은 시간을 써야하므로 어린 자녀는 여성의 노동시장 참여를 제약하는 요인이 됨.
출산과 양육으로 인해 노동공급을 하지 못함으로써 잃게 되는 노동소득이 출산의 기회비용인 간접비용인 바, 여성의 임금률이 높을수록 기회비용이 높아지므로 노동시장 참여유인이 큰 여성일수록 자녀를 적게 가질 가능성이 있음.
3. 주요 가족정책 분석
□ 아동수당(child allowances)
수급자격이나 노동시장 참여 등의 조건이 없이 보편적으로 일정 연령 이하의 자녀가 있는 모든 가정에 보조금을 지급하는 정책임.
정부 혹은 사회가 자녀의 출산과 양육에 책임을 공유한다는 상징적 정책으로서 그 효과성에 대해서는 논쟁의 여지가 있으나 여러 국가에서 시행되고 있음.
다른 보편적 급여와 마찬가지로 재정에 부담을 줄 수 있고, 일을 하지 않고도 소득을 얻을 수 있기 때문에 노동시장 참여 유인을 감소시키는 요인이 될 수 있음.
소득수준에 상관없이 일정액을 지급하므로, 저소득층에게 더 많은 출산 인센티브를 부여하게 되는데, 이 때 아동빈곤 문제 등 새로운 문제를 야기시킬 우려가 있음.
현재 우리나라에서 5세 이하 자녀를 가진 모든 가정에 아동수당을 지급하는 방안이 논의되고 있음.
하지만 복지재정의 급증에 따른 재정 부담이 우려되고, 고령사회 노동력 발굴을 위해 여성의 노동시장 참여율을 높여야 하는 상황에는 적합하지 못한 방안으로 평가됨.
□ 조건부 양육보조금(conditional childcare subsidies)
노동시장 참여를 조건으로 일하는 여성에게만 양육보조금을 지급하거나 양육서비스를 제공해 주는 정책임(노동시장 참여를 조건으로 하지 않으면 보편적 아동수당과 마찬가지로 여성의 노동공급에 부정적인 효과를 미칠 수 있음).
실제로 보육이 국가차원에서 이루어지는 경우나(예, 스웨덴) 보육을 대부분 민간에 맡기는 경우(예, 미국) 모두 양육보조의 조건으로 노동시장 참여를 의무화하거나 일하는 여성에게 우선권을 부여하는 등 노동시장과 연계하여 정책을 펴고 있음.
정부가 직접 공보육을 통해 지급하든, 민간 보육을 값싸게 이용할 수 있는 바우처 형식으로 지급하든 양육보조의 효과 면에서는 다르지 않으나 민간보육시장이 이미 형성되어 있는 우리나라에서는 시장을 적극적으로 이용할 필요가 있을 것임.
민간보육시장이 이미 70% 이상 형성되어 있고 공보육이 사보육에 비해 양질의 보육을 보다 효율적으로 제공한다는 보장이 없는 한 민간시장을 육성하는 것이 바람직할 것임.
민간시장 육성을 통해 보육교사 양성, 보육교육과정 개발 등 여러 기술발달을 장려함으로써 보육의 질 향상과 비용절감을 가져올 수 있을 것으로 예상됨.
미국이나 영국과 같이 민간보육시장을 활성화하려면, 민간보육기관이 경쟁을 통해 질적 향상을 이루고 비용절감요인을 찾아낼 수 있도록 시장원리를 도입하고, 동시에 형평성제고를 위해 저소득계층에 보조금을 지급하거나 공보육기관 이용의 기회를 부여해야 할 것임.
모의실험 결과 여성의 노동시장 참여를 전제로 하는 양육보조금은 노동시장 참여율 제고에 탁월한 효과가 있고 노동공급 증가로 인한 소득세수의 증가는 보조금으로 인한 재정비용을 일부 상쇄시킬 수 있음.
현재 우리나라 양육보조금은 저소득계층을 위주로 지급되고 있고 앞으로 수혜대상 계층을 넓혀 나갈 계획이나, 양육보조금을 광범한 소득계층으로 확대하기에 앞서 노동시장 참여 등 보조금의 수급조건을 붙임으로써 노동시장 참여유인을 제고할 필요가 있을 것임.
□ 출산친화적 세제(pronatal tax system)
자녀가 있는 경우 자녀수에 따라 과세표준(tax base)을 낮춰 주는 소득공제나 세액을 감면해 주는 세액공제(tax credits) 등을 통해 출산 장려 효과를 기대할 수 있는 방안임.
미국의 자녀 및 피부양자 세액공제(child and dependent tax credits, CDTC)나 영국의 자녀세액공제(child tax credits, CTC)와 같이 자녀가 있는 가구에 자녀수에 비례하여 혜택을 주는 세액공제를 생각해볼 수 있음.
미국의 근로소득장려세제인 Earned Income Tax Credits(EITC) 혹은 영국의 근로소득장려세제인 Working Tax Credits(WTC)는 원래 저소득층의 노동시장 참여를 유도하기 위해 고안되었으나 자녀의 수에 따라 혜택이 증가해 출산친화적 세제로서 역할을 하고 있음.
프랑스의 경우는 따로 소득공제나 세액공제 혜택을 주지 않고 과세표준을 가족수에 따라 조정함으로써 소득세를 줄여주는 방법을 사용함. 이를 통해 전 소득계층이 다 혜택을 받을 수 있고 특히 소득이 높아짐에 따라 그 혜택이 커짐.
현재 우리나라 세제는 피부양자 공제 및 교육비 공제 등으로 자녀수에 따른 공제 혜택을 주고 있으나 매우 한정되어 있음.
정책비교를 위한 모의실험에서는 전 소득계층에 대해 5세 이하의 자녀수에 따라 일정비율의 소득세를 감면해주는 출산친화적 세제를 상정하였음.
같은 임금률이라면 노동시간에 따라 노동소득이 달라지며, 노동소득에 비례하여 혜택이 증가하므로 노동시간 제고에 유리한 제도임.
모의실험 결과 출산친화적 세제는 노동시장에 참여한 여성이 근로소득세를 감면받고, 소득액이 클수록 혜택이 커지므로 노동시장 참여와 근로시간에 모두 긍정적 효과가 있음.
□ 출산 및 육아 휴직(maternal or childcare leaves)
출산 및 육아 휴직은 여성이 출산과 양육을 위한 휴직과 복직을 보장하는 제도임.
여성이 출산과 양육 때문에 직장을 잃거나 그만두게 될 경우 근로소득 손실(foregone earnings), 경험축적에 대한 이익(returns to experience) 손실, 인적자본의 감소(depreciation of human capital) 등 여러 비용을 치르는데, 출산 및 육아 휴직은 이러한 손실 중 근로소득 손실을 보전해 주기 위한 것임.
출산휴가나 육아휴가 제도는 나라마다 급여의 지급이나 액수 혹은 기간에 이르기까지 상이하며 이에 따라 비용이 현저하게 달라짐 (출산휴가는 미국의 무급 12주에서 스웨덴의 80%유급 18개월에 이르기까지 제도운영이 나라별로 상이함).
다른 직장의무사항과 마찬가지로, 고용주에게 지나친 부담을 안기는 제도가 도입될 경우, 고용주는 임금책정이나 고용을 조절하여 부담을 피용자에게 전가할 수 있고, 그 결과 여성의 출산과 양육부담을 줄여 주려는 당초의 취지와는 달리 오히려 여성에게 불이익을 줄 수 있음.
현재 우리나라는 90일의 산전후휴가가 주어지며, 1년 이상 근무한 근로자는 1세 이하의 영아를 돌보기 위한 육아휴직을 1년간 할 수 있는데 육아휴직의 이용률은 매우 낮음.
현재 우리나라의 제도를 바탕으로 임금의 20%를 제공하는 2년간의 출산 및 육아 휴직을 가정하여 모의실험을 한 결과, 휴직제도는 근로여성에게만 혜택을 주는 다른 제도와 마찬가지로 노동시장 참여 제고 효과가 있는 것으로 나타남.
4. 요약 및 결론
본 연구는 우리나라 기혼여성의 출산 및 노동공급 결정을 생애주기모형을 이용하여 설명하고 이를 바탕으로 여러 정책의 효과성을 분석하였음.
우리나라 여성의 출산 및 노동공급을 동태적인 모형(dynamic framework)으로 설명한 최초의 연구로, 여성의 임금률, 자녀의 수와 질, 가구 소득 등 여러 요인을 고려하여 여성의 출산과 시장참여에 대한 결정에 관하여 설명하였음.
외국의 가족정책을 나열하고 우리나라에 도입할 필요성을 강조하던 기존 주장들과 달리, 본 연구는 실질적인 정책 시나리오에 대해 검토하고 그 비용과 효과에 대해 분석하였음.
저출산ㆍ고령화 시대의 중요한 정책과제는 노동력 부족을 해결하는 것이므로, 여성의 출산과 노동공급을 동시에 장려할 필요가 있음을 염두에 두고 정책 모의 실험을 한 결과 노동시장 참여를 전제로 한 양육보조금이나 노동시장을 통한 혜택부여가 보편적이고 일괄적인 급여지급에 비해 효과적인 것으로 나타났음.
노동시장을 통한 혜택(In-work benefits)을 늘임으로써 국가와 개인 간의 상호책임(reciprocality)을 강화하는 복지정책의 세계적 추세와 발맞추어, 정책당국은 무조건적인 보편적 급여를 제공하기보다 일할 능력이 있는 계층에 대해 노동시장 참여 유인을 제공해주는 정책이 효율적이라는 점을 고려해야 할 것임.
한국개발연구원 개요
한국개발연구원은 제2차 경제개발 5개년 계획의 수립과정에서 경제·사회개발 정책을 연구하는 전문 연구 기관의 필요성에 따라 1971년 3월에 설립된 연구기관으로서 국민경제의 발전 및 이와 관련된 여러부문의 과제를 연구·분석함으로써 경제에 대한 국민의 이해를 증진시키며, 국제화를 위한 전문인력을 양성함으로써 국가의 경제정책 수립과 경제발전에 이바지 할 것을 목적으로 설립되었다.
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2009년 3월 26일 12:00