LG경제연구원, 경제양극화 대응 정책의 Best Practice
경제양극화 원인과 현상
경제양극화 문제를 어떻게 인식할 것인가
양극화는 경제발전 단계상 거쳐야 할 성장통
최근 우리 사회에서 중요 이슈로 부상한 경제양극화는 외환위기 이후 우리 경제가 새로운 발전단계로 나아가는 과정에서 나타나는 불가피하며, 일면 자연스러운 현상으로 이해되어야 할 것임.
문제의 핵심은 저성장 부문의 성장지체
최근의 경제양극화 현상의 본질은 우리 경제 각 부문 사이의 경제적 성과의 양극화 그 자체 라기 보다는, 산업측면에서는 저성장부문(비IT, 비제조업, 중소기업, 내수업종 등)의 ‘성장지체’, 그리고 사회경제적 측면에서는 저성장 부문에 종사하는 성장소외 계층의 ‘빈곤’ 문제라고 할 수 있음.
향후 경제양극화에 대한 대응은 일차적으로 자유시장경제의 기본원리인 ‘효율’과 ‘경쟁’에 기초해 산업/기업측면에서는 저성장부문의 성장지체 현상을 극복하고, 사회경제적으로는 빈곤계층의 자발적인 소득창출 능력을 제고하는 데 맞추어져야 할 것임.
자기완결적 생존능력 확보가 해답
양극화, 또는 저성장 부문의 성장지체 현상을 극복하는 데 있어 향후 정부의 역할은 기업의 규모, 산업의 특성을 떠나 모든 기업들이 글로벌 경쟁시장에서 자기완결적인 생존능력, 또는 글로벌 경쟁력을 갖추도록 유도하는 데 초점이 맞추어져야 할 것임.
빈곤 퇴치를 위한 중층적 사회안정화 노력 긴요
자유시장경쟁 원리를 중심으로 한 한국경제 성장시스템의 재편과정에서 불가피하게 제기되는 고용 및 소득 불안정성 문제와 빈곤문제에 대해서는 1차적으로는 일자리 창출과 취업지원 등 ‘적극적 노동시장 정책’을 통한 광의의 사회안전망 구축 실현, 2차적으로는 사회보장제도로서의 사회안전망 구축 등 중층적 사회안정화 노력이 필요함.
선진국 Best Practice로 본 경제양극화 대응 방향
1. 실물부문의 양극화 대응
문제는 실물경제 양극화 자체 보다는 비IT, 비제조업, 중소기업, 내수업종 등 저성장 부문의 ‘성장지체’임. 이러한 관점에서 미국, 일본 등 선진국의 경험과 사례를 살펴볼 필요가 있음.
미국의 경우 전통적으로 업종간 성장격차와 산업구조조정을 시장기능에 맡기는 입장이었으나, 1970년대 후반 이후 해당 산업을 보호하면서 1980년대 미국의 경쟁력을 오히려 약화시키는 결과를 초래했음. 이러한 방법은 일시적으로 생산성이 낮은 산업의 급격한 쇠퇴를 막고, 실업증가를 막는데 어느 정도 기여하였으나, 1980년대 미국산업의 경쟁력 약화를 근본적으로 해결해 주지는 못하였음.
일본의 경우 1970년대에는 불황업종을 지정, 과잉설비 조정에 대한 지원 등에 중점을 두었으나, 1차 엔고가 절정에 달했던 시기인 1987년 이후에는 사업전환 및 고용안정지원, 설비폐기 지원, 특정지역 대책 등도 아울러 마련함으로써 불황업종 분야의 기업들이 유연하게 구조조정에 나설 수 있도록 하였으며, 1999년 ‘산업회생법’을 도입해 공정거래법을 완화하는 한편 각종 세제 혜택을 통해 강한 기업을 보다 강하게 하고 부진한 기업의 회생을 촉진하는 시스템을 구축했음.
글로벌 경쟁력을 갖춘 다수의 중핵기업 육성
실물부문 양극화 문제의 근본적인 해법은 성장지체에 머물러 있는 국내의 다수 중소기업들이 글로벌 경쟁력을 갖춘 ‘중간규모의 핵심기업(중핵기업)’들로 발돋음할 수 있도록 기술, 금융, 노사, 마케팅 등 기업경영 전반에 걸친 생존 및 성장환경을 개선하는 것임.
미래 수익모델을 찾지 못해 고전하고 있는 중하위권 대기업과 중소기업들을 위한 적극적인 배려가 시급
이를 위해서는 대기업위주로 추진되고 있는 차세대 성장동력 발굴 사업을 확장시켜 능력 있는 중견기업, 또는 중소기업들이 범국가적인 R&D 및 기술혁신 네트워크에 적극적으로 참여할 수 있는 공간을 마련할 필요가 있으며, 각 산업별로 정부출연 과학기술 연구소들이 해당 산업의 대표기업이나 관련 협회 등과 유기적인 협력체제를 맺고 노후화된 기술이나 설비의 개량이나 신기술 개발을 통해 부가가치의 향상과 글로벌 경쟁력 강화를 유도할 필요가 있음.
M&A를 통한 구조조정 및 협업화
영세 중소기업간의 M&A 및 협업화를 통하여 부실부문 정리, 생산성 향상, 코스트 절감, 경쟁력 향상 등을 도모할 필요가 있음.
기업의 흡수·합병은 경쟁제한적 요소를 지니고 있으나 M&A 시장의 개방에 대비하고 산업합리화나 국제경쟁력 향상을 위해 독점규제법상의 관련조항을 탄력적으로 운용할 필요가 있음.
이외에도 국내산업의 구조조정을 위해 저부가가치 업종의 해외이전을 지원하고, 중소기업 등의 지식경영 지원, 지역별 특화산업클러스터 구축 및 육성, 수익모델을 갖춘 유망 벤처기업의 자생력 강화를 위한 직접금융시장 활성화 등의 대책이 요구됨.
일본 대기업-중소기업의 상생 비법“도요타 모델”
일본 도요타 자동차의 경우 하청기업에게 ‘강한 신뢰관계’를 통해 ‘생산성 향상의 노하우’를 적극적으로 전수하고 있음. 하청업체의 생산성 향상이 도요타 자동차의 생산성 증대로 이어진다는 인식하에 하청기업의 합리화 계획 및 투자 계획을 정기적으로 체크하고 있음. 하청기업의 비용절감 효과를 조달 단가인하로 모두 흡수하지 않고 하청기업의 이익 신장에 기여할 수 있도록 배려하고 있음. 예를 들어 어떤 하청기업의 가격인하 제의에 대해 도요타는 실사를 거친 후 단가 인하폭을 절반만 허용하기도 했음. 나머지 비용절감분은 설비투자를 유도해 지속적인 생산성 향상을 유도하면서 장래의 조달가격 인하를 추구함. 디지털 가전 분야나 IT화가 가속되고 있는 도요타 등 일본 자동차 기업의 경우 PC 산업과 달리 세밀한 기술·설계정보 전달의 어려움 때문에 ‘스리아와세(擦り合わせ)’를 기초로 한 「수직통합형 비즈니스 모델」을 적용하고 있음.
2. 노동시장의 유연안정성 제고
노동시장의 유연화와 안정화 사이에서 적절한 균형을 이루고 있다고 평가 받고 있는 선진국의 사례를 통해 시사점을 찾고자 함.
네덜란드의 노동시장 유연안정화
네덜란드는 1993년 12월의 “뉴 코스 협약(New Course Accord)”, 그리고 1999년 1월 1일부터 발효된 “유연화와 안정화 법안(Law on Flexibility and Security)”을 통해 비정규직 노동자를 적극적으로 보호하고 “정규직” 노동자의 고용 안정성을 약화시킴으로써 노동시장의 유연안정화라는 정책 목표를 달성하고자 하였음.
네덜란드는 OECD 국가들 가운데서도 가장 낮은 수준의 실업률과 높은 고용보호수준을 기록하는 등 성공적으로 노동시장을 유연안정화 시켰다고 평가받고 있음.
프랑스의 고용촉진계약(Contrat Initiative Emploi: CIE) 정책은 사회취약계층에 대한 고용촉진과 정책 집행 이후의 안정적인 취업상태 유지에 매우 효과적인 제도로 알려지고 있음.
이 제도는 특정 유형의 실직자에 대한 고용을 촉진하기 위한 제도로서 수혜자격이 있는 우선지원대상(최저생활보호자, 특별연대수당 수혜자, 장애자, 고령자, 독신모, 장기실업자, 취업취약청년층)을 민간기업이 고용하고자 할 때, 기업이 국가와 협정을 체결하여 국가로부터 다양한 지원을 받는 것을 골자로 하고 있음.
우리나라의 경우에도 네덜란드의 파트타임 정규직 고용 확대 등 노동시장 유연안정화 정책과 프랑스의 고용촉진계약 제도 등을 활용할 경우 일자리 증가와 취업대상층의 고용을 늘리는 데 상당한 효과를 볼 수 있을 것으로 예상됨.
3. 적극적 노동시장 정책을 통한 빈곤 확산 방지
고용을 통한 소득창출 능력 제고가 현시점에서 우리 사회에 적용될 수 있는 가장 효과적인 사회안전망이라는 점을 인식하고, 양질의 일자리 창출 및 취업 지도, 고용기회 알선 등 적극적 노동시장 정책을 통해 근로계층의 미래 고용에 대한 불안심리를 해소하고 이들의 빈곤계층으로의 추락을 방지할 필요가 있음.
적극적 노동시장 정책을 통해 노동시장에 나타나고 있는 구직자와 구인자간의 이러한 불균형(mis-match) 현상을 해소하는 일은 취업을 통한 빈곤탈출과 사회안전망 미비에 따른 사회적 부담을 완화하는 데 큰 도움을 줄 수 있을 것임.
덴마크의 경우 ‘적극적 노동시장 정책’을 통해 최근 10년간 실업률을 기존의 절반 수준으로 크게 줄였음. 덴마크에서는 모든 실업자의 경우 일정한 기한이 경과한 후(1999년부터는 실업자는 1년 이후, 청년 실업자의 경우는 6개월 이후에)에는 정부로부터 ‘활성화(Aktivierung)’를 위한 의무를 부여받게 되며. 정부에서 제공하는 활성화 조치를 정당한 이유 없이 수용하지 않을 경우 실업급여가 축소되는 것을 감수해야 함.
우리나라의 경우에도 덴마크식의 ‘적극적 노동시장정책’을 통해 실업자들에게 맞춤 형태의 일자리 주선을 하여 이들을 적극 노동시장으로 유인, 흡수하는 방안을 모색할 수 있음.
이러한 적극적 노동시장 정책은 다시 적절한 재원확보로 인한 관대한 복지체계를 가능하게 만드는 호순환 고리를 만들 수 있게 작용할 수 있음.
독일은 지난 2003~2004년 중 사회보장제도와 실업대책의 통합운영을 통한 실업문제의 해결과 사회복지 시스템 개혁을 시도하여 좋은 성과를 거두고 있음.
하르츠 개혁안의 정식 명칭은 “노동시장에서의 근대적 서비스를 위한 법안(Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt)”으로 사회부조와 실업부조를 실업급여 II(Arbeitslosengeld II)로 통합. 노동가능한 실업자가 제공받은 일자리나 직업교육을 정당한 이유 없이 거부할 때에는 실업급여 II를 30% 삭감하여 받게 됨.
우리나라의 경우도 노동부가 실업급여, 기초생활보장제 등 공적부조를 맡고 있는 각급 사회복지기관과 함께 실업자에 대한 일자리 알선에서 사회보장까지 일괄 서비스하는 체제를 구축하는 방안을 검토할 필요가 있음.
4. 교육인적자본 투자를 통한 성장과 분배의 조화
최근 우리 사회의 경우 사회구성원간 소득격차 심화 및 빈곤계층의 확산으로 인해 교육기회의 편차를 매개로 한 부의 대물림, 그리고 빈곤의 대물림 현상이 점차 구조화될 조짐을 보이고 있음.
이러한 측면에서 사회구성원 모두에게 평등하게 개방되어 있는 교육(재교육) 및 교육훈련을 통한 인적자원 계발 기회는 국가가 사회 구성원들에게 제공할 수 있는 가장 유용한 형태의 재분배 수단이라고 할 수 있음.
지난 1964년 미국의 대빈곤전쟁(war on poverty)의 일환으로 도입된 미국의 헤드스타트(Head Start) 프로그램은 전액 연방정부 예산에 의해 집행되는 일정 소득이하 빈곤층 및 이민자, 이혼가정 등 사회취약계층의 3~5세의 취학전 아동 대상 교육프로그램으로서 궁극적으로는 교육을 통한 빈곤의 악순환을 끊고자 하는 데 주된 목적이 있음.
스웨덴의 인적자본 투자
강소국으로 부상하고 있는 스웨덴의 경우 높은 인적자본 축적을 위한 투자를 경제성장의 원동력으로 삼고 있음.
인적자본(고등교육분야)에 대한 순 보조금이나 조세규모에 대한 국가의 역할 면에서 스웨덴은 OECD 국가 가운데에서 인적자본 투자에 대해 가장 많은 보조금을 지급하고 있음.
우리나라의 경우에도 교육 및 인적자원에 대한 투자는 장기적인 성장 동력으로서 뿐만 아니라 사회적 재분배를 위해서도 매우 큰 의미를 갖고 있다는 점에서 향후 전연령, 전소득계층을 망라한 국가의 교육 인적자본에 대한 투자 확대가 긴요함.
5. 사회안전망 확충과 취약계층 보호
영국의 경우 토니 블레어총리 집권 이후 수요중심에서 공급중심의 사회복지, 사후적 복지에서 예방적 복지로의 패러다임 개혁을 추구하고 있음. 그 원칙은 ‘일할 수 있는 자에게는 일을 하게 하고, 일할 능력이 없는 사람들에게는 사회보장을 주자’는 것임.
우리나라의 경우 고전적 의미의 사회안전망 확충 노력이 크게 미흡한 상태이며, 사회취약계층에 대한 생계지원, ‘인간답게 치료받을 권리’를 위한 의료보험 개혁 등 사회보장제도로의 사회안전망은 적극적 노동시장정책으로 포괄되지 않는 빈곤층의 보호를 위해 매우 시급히 확충되어야 할 제도임.
이상에서 우리나라의 경제양극화 대응에 시사점을 줄 수 있는 주요 선진국들의 경제양극화 대응 정책의 Best Practice를 살펴보았음.
‘성장지체’ 부문의 글로벌 경쟁력 제고와 다양한 사회통합 노력을 통해 적절히 대응해 나간다면 작금의 양극화 현상은 우리 경제사회 구조의 선진화와 중장기 성장력 강화의 좋은 계기가 될 수 있을 것임.
글로벌 경쟁력을 갖춘 중간규모의 핵심기업(중핵기업)을 다수 육성해 나가는 가운데 질좋은 일자리 창출과 노동시장의 유연안정성 제고, 그리고 공정한 교육 및 인적자본 축적의 기회 제공하는 일 등이 향후 양극화 대응 정책의 요체가 될 것임.
LG경제연구원 조용수연구위원
*LG경제연구원 발간예정인 연구보고서 <경제 양극화 대응정책의 Best Practice>의 요약 내용입니다.
웹사이트: http://www.lgeri.com
연락처
연구위원 조용수 3777-0419
