참여연대, 사회서비스바우처 관리법 제정안에 대한 의견서 제출

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2009-02-03 17:42

서울--(뉴스와이어)--참여연대 사회복지위원회(위원장: 김종해 가톨릭대 교수)는 정부가 지난 1월 15일 입법예고한 사회서비스바우처 관리법 제정안(이하 복지부안)에 대한 의견을 보건복지가족부에 제출하였다. 참여연대는 의견서를 통해 “인구고령화 및 저출산, 가족구조 및 기능의 변화 등 새로운 경향에 따른 다양한 욕구에 대응해야 하는 상황에서 효과성도 검증되지 않은 바우처를 무차별 확대하는 것은 올바른 방향이 아니라는 점에서 바우처관리법 제정은 시기상조”라고 밝히고, “복지부안은 사회서비스에 바우처를 우선적용하도록 규정하고, 정작 소비자 선택권 보장 방안은 결여된 부실법안이라는 점에서 전면 재검토되어야 한다”고 주장했다.

참여연대는 의견서를 통해 “복지부안은 바우처의 효과성에 대한 아무런 검증도 없이 거의 모든 사회서비스 영역에 무차별적으로 바우처를 확대 시행하겠다는 것으로, 바우처는 서비스 유형과 이용자 속성을 고려하지 않을 경우 매우 비효율적이고 비효과적이라는 점에서 사회서비스 확대 방안으로써 적절하지 않다”고 주장했다. 참여연대는 “이미 시행되거나 시행 예정인 노인이나 장애인, 영유아를 대상으로 한 바우처는 선택권이 실현될지 의문이며, 공급기관이 충분치 않은 농어촌 지역에서는 바우처를 통한 선택권 실현이 거의 불가능할 수 있다”고 지적했다. 또한 “그동안 비영리기관으로서 나름대로 공익적 목적을 위해 일해 왔던 현장의 공급기관들은 바우처가 강요하는 경쟁과 효율에 의해 과도한 경쟁에 내몰리고, 영리기관 참여로 인해 사회서비스에도 수익성이 지배하게끔 하여 궁극적으로 사회서비스의 성격마저 변화시킬 것”이라고 우려를 표했다.

한편 참여연대는 “복지부안은 바우처법안으로도 자격미달”이라고 강하게 비판했다. 참여연대는 복지부안의 문제로 △바우처의 가장 중요한 요소인 수요자 선택권 보장방안 결여 △제공기관에 의한 이용자 선별이나 서비스 영리화 방지 방안 결여 △서비스 정보제공과 품질관리에 대해 임의규정으로 처리 △서비스 지원 수단에 불과한 ‘바우처 증표’의 표준화를 법률에 명시 △바우처 대상 사회서비스를 복지부 소관 외 영역에 대해서도 포괄토록 한 것 등을 지적했다.

사회서비스바우처 관리법 제정안에 대한 의견서

보건복지가족부(이하 복지부)는 지난 1월 15일, ‘사회서비스바우처 관리법’ 제정안을 입법예고하고, 그 목적으로 국민의 선택권을 확대하고 재정운용의 효율성을 높이기 위해 시행하고 있는 사회서비스바우처 사업의 근거법률을 마련하는 데 있다고 밝혔다. 하지만 인구고령화 및 저출산, 가족구조 및 기능의 변화 등 새로운 경향에 대응하기 위한 사회서비스의 제공방식으로 과연 바우처가 적정한 것인지는 의문이다.

정부는 바우처가 수요자의 선택권을 보장하고, 나아가 경쟁을 통한 서비스 품질의 제고에 기여함으로써 궁극적으로 복지수준 향상을 도모할 수 있다고 주장하고 있으며, 2007년부터 본격화된 바우처가 일부 수요자에게 만족을 주는 사례도 있는 것도 사실이다. 하지만 우리나라의 경우 일부 수요자가 만족하는 것과 관련하여 그 정확한 원인이 규명된 것은 아니다. 그 만족은 바우처 때문이라기보다는 과거에 받지 못하던 서비스를 받기 때문인 경우도 많다. 게다가 불만도 만족 못지않게 존재하고 있다.

또한, 바우처는 제도 자체로서도 많은 단점을 안고 있다. 외국의 경우 바우처는 주로 식료품이나 교육, 주택 등에 제한되어 활용되고 있지만 우리나라는 노인, 장애인, 저소득층, 영유아 등 거의 무차별적으로 바우처가 활용되고 있다. 그러나 노인이나 장애인, 영유아의 경우 정부가 말하는 선택권이 제대로 작동할지는 의문이다. 게다가 공급기관이 충분치 않은 농어촌 지역에서는 선택권 실현이 거의 불가능할 수 있다. 뿐만 아니라 그동안 비영리기관으로서 나름대로 공익적 목적을 위해 일해 왔던 현장의 공급기관들은 바우처가 강요하는 경쟁과 효율에 의해 과도한 경쟁에 내몰려 있다. 또한 바우처는 수익을 목적으로 하는 영리기관으로 하여금 사회서비스 공급에 참여케 할 우려가 있고 또 실제로 정부가 현재 시행하는 일부 바우처에는 영리기관이 참여하고 있다. 영리기관의 참여는 사회서비스에도 수익성이 지배하게끔 하여 궁극적으로 사회서비스의 성격마저 변화시킬 것이다.

현재 시행되고 있는 바우처의 효과성 및 그 원인에 대한 객관적인 검증도 이루어지지 않았고 제도적 단점을 방지할 수 있는 방안에 대한 사회적 논의나 합의도 결여된 상태에서 바우처법안은 시기상조이며 따라서 현 복지부안은 전면적으로 재검토되어야 한다.

우리 사회는 사회서비스를 확대해야 하지만 그와 동시에 사회서비스 공급체계를 합리화해야 하는 상황에 있다. 현재 우리의 사회서비스 공급체계는 복지서비스 재정분권으로 지방이양 된 부분과 복지부가 바우처 등을 통해 추진하는 부분으로 이원화되어 있다. 재정분권이 여러 가지 비판을 받고 있지만 지방이 사회서비스의 실제공급주체가 되어야 한다는 대원칙은 타당하며, 이런 점에서 복지부는 지방의 복지서비스 전달체계를 통합적이고 책임성 있는 것으로 확립하도록 노력해야 한다.

하지만 복지부는 재정분권에 대한 일부비판을 근거로 하여 바우처를 확대·시행함으로써 지방의 복지기획능력을 제고시키기보다 지방에 대한 복지부의 통제력을 확대시키려는 것처럼 보인다. 또한

아이러니하게도 지방에 대한 통제력을 확대하려는 복지부의 시도는 비단 통제력 확대에만 그치는 것이 아니라 현장의 복지기관들에게 시장원리를 무차별적으로 강요함으로써 지방의 복지서비스 전달체계를 파편화시킬 것이며 나아가 그것을 파괴할 것이다. 재정분권 문제의 해결과 지방의 복지기획능력 향상, 복지서비스 확대는 어느 한 가지만을 우선시해서 추구해서는 안 되며 이들을 유기적으로 연계하여 종합적으로 접근해야 한다. 이번 복지부안은 이러한 종합적인 접근에는 무관심하며 지방에 대한 손쉬운 관리와 통제에 더 관심이 있는 듯하다. 이는 현재 입법예고 된 복지부안에서도 여실히 나타난다.

1. 사회서비스에서 바우처는 올바른 방향이 될 수 없다.

바우처는 다양한 재정지원방식 중 하나이며, 특히 그것은 서비스의 유형과 이용자들의 속성을 고려하지 않는 경우 매우 비효율적이고 비효과적인 재정지원방식이 될 수 있어 많은 복지국가들이 일부의 서비스에만 국한하여 채택하고 있는 방안이다. 그러나 현재 복지부는 아무런 검증도 없이 거의 모든 영역에 무차별적으로 바우처를 확대 시행하려 하고 있어, 마치 바우처에 부처의 명운을 걸고 있는 듯 보인다. 다른 제도의 확대에는 늘 ‘점진적으로’ 또는 ‘신중하게’라는 수식어를 달아 접근하면서 바우처에는 왜 그렇게 집착하는 것인가?

우리나라도 사회서비스에 대한 욕구가 양적으로 증가했을 뿐더러 욕구의 내용도 다양화하였다. 또한 공급기관도 아직은 부족한 점도 있지만 과거에 비해서는 상당히 증가하였다. 그리고 현재 재정분권도 되어 있어 국고보조금방식과 지방이양이 공존해있다. 결국 과거에 비해 우리나라 사회서비스의 현실은 훨씬 복잡해져 있는 것이다. 이런 복잡한 상황을 고려하지 않고 어느 한 가지 방식, 그것도 시행된 지가 얼마 되지도 않았고 그 효과성이 충분히 검증되지도 않은 바우처를 사회적 논의나 합의도 없이 그처럼 확대 시행하려는 이유가 무엇인가?

보육의 경우에는 바우처를 시행해도 실질적인 지원수준은 변화하지 않는데다 현장에서는 보육기관들의 무한경쟁을 초래할 것이고 결국은 보육료 자율화로 이어질 것이라는 불안이 있는 실정이며, 노인·장애인 등의 부문에서는 선택권의 실현이 과연 가능하겠느냐는 우려가 있는 실정이다. 이런 상황에서 바우처가 과연 우리나라 사회서비스의 확대방안으로 적절할 것인가?

2. 복지부안은 사회복지사업법과 상충하며 나아가 사회복지사업법을 무력화시킬 수 있다.

복지부안은 제5조에서 “사회서비스바우처를 우선적으로 활용하여야 한다”고 규정하고 있으며, 제7조와 제8조에서는 “사회서비스 바우처 제공계획의 수립”과 “사회서비스 바우처의 신청 및 발급 결정”에 대해 규정하고 있다. 그런데 현행 사회복지사업법은 제33조의2부터 제33조의7에 이르는 조항에서 사회복지서비스의 신청-조사-계획-제공을 명시하고 있으며, 서비스의 제공방법은 서비스 신청자의 참여하에 작성된 보호대상자별 보호계획에 따라 결정토록 규정하고 있다. 복지부안은 이러한 현행 사회복지사업법의 규정을 전혀 고려하지 않은 것일뿐더러 이것과의 관계도 모호하고 나아가 기존 사회복지사업법의 규정을 무력화할 수도 있는 안이다. 바우처는 사회서비스를 제공하기 위한 다양한 방식 중 한 가지에 불과하며, 따라서 사회서비스의 구체적인 내용을 규정할 수 있는 것이 아니다. 사회

서비스의 구체적인 내용은 수요자의 개별적 특성과 문제유형에 따라 달라지는 것이며 이는 현장의 공급기관들이 수요자와의 개별적인 접촉을 통해 결정할 수 있어야 한다. 그런데도 바우처의 우선활

용을 규정하고, 바우처의 신청-제공계획 수립 등을 규정한 것은 사회복지사업법의 기존 규정을 무력화하고 궁극적으로 지방의 복지서비스 전달체계를 복지부의 통제 하에 두려는 시도가 아닌가 의심을 살만하다.

3. 현 복지부안은 바우처법안으로서도 자격미달이다.

정부가 굳이 바우처를 시행하려 한다면 바우처의 가장 중요한 요소를 법안에 담아야 함에도 불구하고 현 복지부안은 이 점에서도 대단히 부실하다. 첫째, 현 복지부안은 수요자 선택권 보장 방안이 결여되어 있다. 정부는 입법예고안을 설명하는 보도자료를 통해 국민의 선택권을 향상시키는 것이 목적 중의 한 가지라고 밝히고 있지만, 정작 복지부안에는 수요자의 선택권을 보장한다는 규정이 선언규정으로도 명시되어 있지 않다.

둘째, 현 복지부안은 정보제공 및 품질관리방안이 부실하다. 바우처에서 가장 중요한 것은 수요자에 대한 선택권 보장이며, 이것이 가능하기 위해서는 서비스에 관한 정보제공과 서비스 품질관리가 필수적이다. 하지만 복지부안에는 정보제공과 품질관리방안이 대단히 부실하다. 복지부안은 제25조(정보의 제공)에서 “사업자의 정보를 사용자에게 제공할 수 있다”고 하고, 제26조(사회서비스 품질관리)에서 “품질관리에 관한 업무를 수행할 수 있다”고 하여 정보제공과 품질관리를 모두 임의규정으로 처리하고 있다. 제16조에서 사업자에 대해 정보제공의무를 부여하고 있지만, 사업자는 자신에 관한 정보를 과장하여 제공할 수도 있으므로 정보제공은 국가가 직접 의무적으로 제공해야 한다. 또한, 서비스 품질관리 역시 국가의 필수적인 의무사항으로 규정해야 한다.

셋째, 현 복지부안은 이용자 선별(cream-skimming)이나 서비스 영리화를 방지할 수 있는 방안이 결여되어 있다. 공급기관이 다루기 좋은 수요자만 골라서 서비스를 제공하는 것은 바우처에서 가장 치명적인 약점 중 한 가지로서, 수요자의 사회서비스 권리를 박탈하여 제도의 효과성을 떨어뜨리는 부정적 요인으로 작동한다. 하지만 복지부안은 이용자선별을 제도적으로 방지할 수 있는 내용이 사실상 전무하다. 또한, 공공성의 보장을 위해 영리기관이 사회서비스영역을 침범하지 않도록 하기 위한 규정을 마련해야 하고, 불가피하게 영리기관이 허용되는 경우라 할지라도 영리기관의 서비스 제공을 철저히 관리·감독할 수 있는 규정을 마련해야 한다. 하지만 현 복지부안에는 이에 관한 내용이 전혀 마련되어 있지 않다.

이처럼 법안을 서둘러 제정하면서 정작 바우처에서 가장 중요한 내용은 임의규정으로 처리하거나 관련 규정조차 마련하지 않은 정부의 태도는 그 저의를 의심받기에 충분하다. 사실상 공급기관에 대한 관리와 서비스 품질관리는 비단 바우처가 아니더라도 정부가 당연히 해야 하는 일이다. 그리고 이와 관련하여 비록 충분치는 않지만 현행 사회복지사업법에 관련 규정들도 있다. 마치 품질관리는 바우처 제도여야만 가능한 것처럼 새삼스럽게 강조하는 이유가 무엇인가? 서비스 품질은 서비스를 제공하는 데 관련된 제반 제도체계가 적절히 작동될 때 그러한 제도체계와 조화를 이루어 가능한 것이지 특정한 재정지원방식을 도입한다고 해서 또는 특정한 관리방식을 채택한다고 해서 가능한 것이 아니다. 이미 존재하는 비영리민간기관이나 지방이양 된 현실을 고려한 통합적인 전달체계 구축 노력은 게을리 하면서, 기존 전달체계에 큰 혼란을 초래할 수도 있는 바우처를 도입하면서 품질관리를 내세우는 것은 지방에 대한 통제력 강화 시도로밖에 볼 수 없다.

4. 사회서비스 바우처 증표의 표준화를 법률에 규정할 필요성이 있는가?

복지부안은 제23조에서 사회서비스 바우처의 표준화를 규정하고 있다. 제2조 제2호에 의하면 사회서비스 바우처란 “이용 가능한 사회서비스의 금액이나 수량이 기재된 증표”를 말하므로 결국 제23조의 ‘사회서비스 바우처의 표준화’는 이 증표를 표준화한다는 것인데, 이것이 정확히 무슨 의미인가? 바우처는 서비스를 제공하기 위한 하나의 수단일 뿐이며 이 수단이 내용을 규정하는 것은 아니다. 사회서비스는 그 대상자의 상황과 특성, 그리고 그에 따른 서비스의 종류 등에 따라 내용이 모두 다를 수 있고, 따라서 당연히 금액이나 수량도 대상자에 따라 달라질 수 있어야 하고, 이는 현장에서 서비스를 공급하는 공급자가 결정할 수 있어야 한다. 그렇다면 증표의 표준화란 무엇을 의미하는가? 이토록 불분명한 개념을 법률에 명시하는 것은 법시행의 예측가능성 등의 면에서도 적합하지 않다. 그리고 개념이 일정하게 규명될 수 있다 하더라도 바우처의 표준화는 기술적인 문제이므로 법률에 명시할 필요는 없다. 이 역시 복지부가 바우처를 통해 지방의 복지전달체계를 중앙화하고 표준적으로 시장화하려는 의도가 아닌지 의심을 사기에 충분하다.

5. 현 복지부안의 바우처는 소관부처가 굳이 복지부여야 할 이유가 없다.

현 복지부안은 제2조 제1호에서 사회서비스라는 용어를 사용하면서 이는 노동부 소관의 ｢사회적 기업육성법｣ 제2조 제3호에서 말하는 사회서비스를 말한다고 규정하였는데 이 경우의 사회서비스는 보육이나 돌봄서비스 뿐만 아니라 산림, 관광 등도 포함한다. 그런데 주지하다시피 산림이나 관광서비스는 복지부가 소관 하는 업무영역이 아니다. 현 복지부안은 제3조에서 “이 법은 복지부가 관장하는 사회서비스 중 바우처로 제공되는 분야에만 적용된다”고 하고 있는데, 바우처는 내용이 아니라 내용을 담는 수단에 불과한 것이기 때문에 복지부가 아니라 국무총리실이나 행정안전부가 맡아도 무방하며 여기서 맡게 되면 제3조 자체가 필요 없는 것이다. 결국 복지부는 수단에 불과한 것에 집착한 나머지 스스로가 지켜야 할 내용(시장원리를 수정하는 것으로서의 내용)에 자기 자신이 칼을 대는 우를 범하고 있는 것이다. 게다가 현 복지부안에서는 사회복지서비스라는 용어는 사용되지도 않고 있는 등 사회서비스와 사회복지서비스가 서로 어떤 관계가 있는지도 불분명하다. 보육과 돌봄서비스는 내용상 현행 사회복지사업법에서 말하는 사회복지서비스에 포함되지만 그 외 산림·관광 등은 그렇지 않다. 현 복지부안에 서 말하는 사회서비스가 정확히 무엇을 의미하는지 기존 법령에 대한 검토와 함께 복지부와 관련 부처간 심도 있는 논의와 합의가 요구된다.

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