서울시정개발연구원, “행정중심복합도시건설, 전국 불균형 해소 효과 미약”
2030 인구분포와 행정중심복합도시(권 일교수실)
○ 제1주제: 우리나라 국토불균형 현황과 대응방안
- 주제발표자: 권 일 (충주대학교 건설도시공학과 교수)
- 개요: 지금까지 우리나라 국토불균형에 대한 논의는 활발하였으나, 정작 국토 불균형의 정도에 대한 진단과 균형발전의 목표수준이 제시되어 있지 않음. 또한 균형발전수단으로 제시된 정책들의 효과와 부작용에 대한 논의가 상대적으로 부족하였음. 따라서 본 연구는 국토불균형 현상을 다각적으로 분석해보고, 참여 정부의 대표적 균형발전 수단인 행정중심복합도시의 불균형해소 효과의 계량적 분석과 대응방안을 제시하고 있음
○ 제2주제: 산업활동의 입지분포와 국토공간정책의 과제
- 주제발표자: 박용규 (삼성경제연구원 수석연구원)
- 개요: 균형발전 전략 중에서 기업 및 산업활동에 필요한 투입요소 조건이 입지분포를 결정하고 고용, 소득, 세수 등 지역 내 파급효과를 통하여 지역 활성화가 이루어지는 선순환 구조를 형성하는 것이 중요함. 이러한 점에서 본 연구는 산업활동이 공간적으로 어떻게 분포되어 있고, 어떠한 방향으로 변화하고 있는지, 정부의 국토공간정책은 이러한 입지 분포 패턴에 적합하게 진행되고 있는지를 분석하여 시사점을 제시하고 있음.
토론 및 질의응답
○ 사 회: 이기석 (서울대학교 지리교육과 교수)
○ 토론자: 박 동 (국가균형발전위원회 정책연구실장)이동우 (국토연구원 연구위원)이우종 (경원대학교 도시 및 지역계획과 교수)정희윤 (서울시정개발연구원 지역균형발전연구단장)최막중 (서울대학교 환경대학원 교수)허찬국 (한국경제연구원 연구위원)
□ 제1주제: 우리나라 국토불균형과 대응방안
* 주제발표자: 권 일(충주대학교 건설도시공학과 교수)
○ 논점
● 최근 정부 및 여당의 국토관련정책은 너무 즉흥적이고 경솔하게 발표되는 것으로 보임. 국토공간은 현세대뿐만 아니라 후세 또한 살아야 할 공간으로 국토정책은 가볍게 처리되거나 정치적 흥정거리가 되어서는 안됨. 정부가 목표로 한 국토의 균형적인 발전을 위한 바람직하고 유효적절한 정책 수립을 위해서는 객관적 자료를 바탕으로 국토공간에 대한 적절한 분석과 국토의 불균형발전을 만들어낸 요인에 대한 정확한 파악이 우선되어야 함.
● 지금까지 우리나라 국토불균형에 대한 논의는 활발하였으나, 정작 국토공간이 어느 정도 불균형한지 정확히 파악되지 못하고 있으며, 균형발전의 목표수준을 어느 정도까지로 할 것인지도 제시하지 못하고 있는 듯함. 또한 균형발전수단으로 제시된 정책들의 효과와 부작용에 대한 논의가 상대적으로 부족하였음.
● 국토불균형 현상에 대하여 다각적으로 분석해 보고, 참여 정부의 대표적 균형발전 수단인 행정수도이전(행정중심복합도시)의 불균형해소 효과의 계량적 분석과 국토불균형요인 및 대응방안을 모색하고자 함.
○ 국토불균형 현상
● 우리나라의 국토불균형 현상은 행정단위별 지역별, 그리고 공간적으로 매우 다양하고 복합적으로 나타나고 있음. 그러나 정부(과거 정부 및 현 정부)는 다양한 국토불균형 현상 중 수도권과 비수도권간의 문제만 확대하여 다른 문제를 소홀히 다루고 있음.
● 인구분포의 지니계수 변화로 본 국토불균형 지수는 시도 단위에서는 1960년 0.2732에서 2000년 0.6280으로, 시군 단위로 보면 1960년 0.4387에서 2000년 0.8084로 심화되었으며, 향후 불균형 문제는 심화될 것으로 예측됨.
● 우리나라의 국토불균형에 대한 논란은 수도권과 비수도권간의 불균형으로 인하여 등장하게 되었음. 즉, 2000년 현재 국토의 약 11.8%에 불과한 수도권에 전 인구의 약 46.3%가 집중되어, 수도권은 과밀(過密)로 인한 문제가 발생하고 비수도권은 과소(過疎)로 인한 문제가 발생하고 있다는 것임. 물론 이러한 불균형문제는 반드시 해결해야 할 과제임에는 틀림없음.
● 그러나 우리나라는 수도권과 비수도권간의 불균형만이 아니라, 경부축 지역과 비경부축 지역, 도시와 농촌, 대도시와 중소도시간의 불균형 등 심각한 국토불균형 문제도 있음. 그 중의 하나인 우리나라의 경인 및 경부고속도로 나들목에서 10km 이내 지역인 경부축 지역과 비경부축 지역간의 불균형 문제도 심각한 실정임. 경부축 지역은 국토의 약 8.8%로 수도권보다 작은 지역에 수도권보다 많은 전국 인구의 약 55.1%가 거주하여 수도권보다 집중도가 훨씬 높음. 특히 대전 이북 지역만을 떼어서 보면, 국토의 약 4% 지역에 38.6%의 인구가 거주하고 있어 수도권보다 인구밀도가 약 2.5배 높은 과밀지역임. 이와 같이 경부축 지역과 비경부축 지역 간의 불균형 문제 또한 매우 심각함.
○ 불균형 해소수단으로서의 행정중심복합도시
● 행정도시의 건설에 따른 총량적 인구변화의 추정도 중요하지만, 공간적 변화예측 또한 중요함. 이 글에서는 50만 행정도시(신행정수도연구단, 2003의 결과를 인용) 건설에 따라 전국적 인구분포가 어떻게 변화될 것인지, 그리고 불균형도에는 어떠한 영향을 미칠지를 판단해 봄.
● 2030년 인구 50만의 행정중심복합도시를 건설하게 되면, 건설하지 않을 경우와 비교해 전국적인 불균형현상은 수치적으로 미미하나마 완화될 수 있을 것으로 보임.(시군 단위로 본 지니계수: 2000년 0.8084 --> 행정도시 건설시 0.8636, 행정도시 미건설시 0.8646) 그러나 이는 불균형도의 시계열적 증가에 비해 매우 미미할 뿐만 아니라, 대전ㆍ충남권 및 충북권의 불균형문제는 오히려 심화시킬 것으로 예측됨(대전충남권 지니계수: 2000년 0.6882 --> 행정도시 건설시 0.8425, 행정도시 미건설시 0.8302, 충북권 지니계수: 2000년 0.7411--> 행정도시 건설시 0.8935, 행정도시 미 건설시 0.8927)
● 행정도시 건설이 경부축 지역의 인구에 미치는 영향을 보면, 2030년 경부축(경부+경인고속도로 주변지역) 10km 이내, 15km 이내, 20km 이내 지역의 인구는 각각 27,650천인, 33,225.5천인, 34,083.9천인이 될 것으로 예측됨. 그런데 행정도시가 건설되면, 각각 219.4천인, 146.1천인, 125.1천인이 추가적으로 증가되어 전국에서 차지하는 비중도 각각 0.2-0.4% 포인트 증가할 것으로 보여 집중정도가 심화될 것으로 예측됨.
● 오늘 우리의 국토는 수도권 과밀이라는 심장비대와 경부축의 과밀이라는 동맥경화, 그리고 그외 지방은 영양공급이 되지 않아 영양실조에 걸려 있음. 심장비대증만을 바라보고 이를 해결하기 위하여 동맥경화를 악화시키는 우를 범하지는 말아야 할 것임. 행정도시 건설은 심장비대라는 수도권문제는 일부 완화할 수 있을지는 모르나, 이보다 더 집중정도가 높은 경부축 지역의 과밀이라는 동맥경화를 악화시킬 우려가 있음.
○ 불균형요인 및 대응
● 국토불균형이 심화되면 저개발지역은 성장잠재력이 상실하게 되고, 개발지역은 과밀로 인한 외부불경제 발생으로 인해 효율성이 떨어지게 됨. 그리고 불균형은 국가적으로 사회적 형평성이 저해되고 개발지역과 저개발지역 간 갈등이 야기되어 국가공동체의 통합을 저해하게 됨. 따라서 지역갈등과 지역감정을 해소하고 장기적 자원배분의 효율성을 높이고 국가경제의 경쟁력 확보와 지속가능한 발전을 위하여 균형발전을 필요함.
● 이를 위해서는 다음과 같은 방안들이 강구될 수 있음.
1) 정부는 분권에 의한 균형발전보다는 이전(移轉)에 의한 균형발전에 힘을 기울이고 있음. 그러나 이전을 통한 균형발전방안은 이전효과가 국지적일 수밖에 없기 때문에 근본적 해결방안이 될 수 없음. 예를 들면, 행정수도를 이전하게 되면 이전지역을 중심으로 재집중이 나타나게 될 것임. 국토불균형 문제를 해결하기 위해서는 중앙정부 권한의 지방이양 등 분권을 통한 지방자치의 강화와 같은 보다 근본적인 대안이 필요함. 또한 분리지향적(도시가 성장하여 100만명 이상 대도시로 성장하면 광역시로 승격시켜 道로부터 분리) 행정구역제도에서 벗어나 광역시와 도(道)를 통합하여 지역 간 소득 재분배 기능의 강화와 균형발전을 도모할 필요가 있음.
2) 1960년 이후 우리나라의 산업화와 경제개발의 기저에는 최소의 비용으로 최대의 이익을 얻자는 효율성 위주의 정책으로 일관되어 왔음. 우리의 국토계획 및 정책에서도 예외가 아니어서 효율성 위주의 거점개발방식(성장의 파급효과가 연관 산업 및 주변지역으로 파급될 것이라는 개발론에 입각하였으나, 현실에서는 파급효과보다 역류효과가 커짐으로써 성장지역과 낙후지역의 불균형이 심화되었음)을 채택해 왔음. 제1차 국토종합개발계획 이후 우리나라의 국토정책은 지속적으로 경부고속도로와 호남고속도로로 연결되는 국토의 역Y축 개발에 주력하였음. 이로 인하여 개발에서 소외된 지역(비경부축)은 구조적 저개발상태를 벗어나기 어려운 상태에 직면해 있음. 균형 발전을 위해서는 국토계획 및 정책이 효율성 중심에서 형평성과 효과성을 중시하는 패러다임의 전환이 필요함.
3) 대한민국의 국민은 어디에 거주하는지에 따라 신분이 계층화(?)됨. 즉, 거주하는 지역에 따라 특별시민, 광역시민, 보통시민, 군민으로 구분됨. 즉, 행정구역의 명칭을 서열화함으로써 국민들을 거주 지역에 따라 서열화시키고 있음. 따라서 농촌에서 도시로 이주하게 되는 것이 또는 대도시로 이주하는 것이 흡사 신분상승처럼 여기지게 되고 잠재적으로 인구이동의 요인이 될 수도 있음. 즉 전국의 시군 지역의 명칭에서 시와 군을 통일된 이름으로 바꾸더라도 문제가 없을 것임.
4) 지금까지 우리나라는 상위정책과 하위의 실천계획의 부조화 및 정책의 일관성 부족을 들 수 있음. 국토공간은 현세대뿐만 아니라 우리의 후세가 살아야 할 공간이며, 이러한 관점에서 국토관련정책은 결코 가볍고 경솔하게 처리되어서는 안됨. 일관되고 바람직한 국토정책을 수립하기 위한 T/F팀의 구성 및 대통령 공약사항이던 청와대 국토수석의 신설 또한 고려해 볼 필요가 있음.
□ 제2주제: 산업활동의 입지분포와 국토공간정책의 과제
* 주제발표자 : 박용규 (삼성경제연구소 수석연구원)
○ 논점
■수도권과 지방, 지방의 권역간 경제력 격차가 지속되는 가운데 참여정부 국가균형발전을 국정의 핵심 아젠다로 채택하여 본격적인 시책을 추진하고 있음
■균형발전 전략 중에서 기업 및 산업활동에 필요한 투입요소 조건이 입지분포를 결정하고 고용, 소득, 세수 등 지역 내 파급효과를 통하여 지역 활성화가 이루어지는 선순환 구조를 형성하는 것이 중요함
■이러한 점에서 산업활동이 공간적으로 어떻게 분포되어 있고, 어떠한 방향으로 변화하고 있는지, 정부의 국토공간정책은 이러한 입지 분포 패턴에 적합하게 진행되고 있는지를 분석하여 시사점을 제시하고자 함
○ 산업활동 입지분포의 고착화, 경로 의존적 발전이 진행
■우리나라의 기업 및 산업 활동은 지역적 편중이 심하며 ‘경로 의존적(path-dependent)’인 발전 경향이 강하게 나타남
- 수도권과 동남해안 및 경북 내륙권 등 전통 주력산업의 중심지역에 연관 산업의 집적이 더욱 강화되고 있음
- 일반 제조업보다는 첨단기업이나 대기업, 창업기업, 외투기업 등 파급효과가 크고 성장 잠재력이 높은 분야의 집중도가 더욱 높음
■기존 산업활동 거점을 중심으로 주변지역으로 확산 패턴이 나타남
- 수도권과 충청권 북부, 대전과 주변지역 등 서울~대전 축은 이미 단일 경제권역으로 연결
* 고속철도 개통으로 서울-천안아산은 34분, 서울-대전은 49분 소요
- 동남해안 경제권, 대구경북 내륙 경제권도 동일 경제권역으로 급속히 통합되고 있음
■제조업의 공간적 확산 또는 공동화가 급속히 진행
- 대도시의 제조업 사업체가 인접한 주변지역으로 확산되거나 해외로 이전하여 대도시 산업구조의 서비스화가 급진전
- 산업활동의 공간적 분업 현상이 심화되는 결과가 초래되고 있음
○ 산업 클러스터 측면에서의 시사점
■산업활동의 ‘경로 의존적’ 입지패턴은 클러스터 형성과 유사한 맥락
- 산업 클러스터는 전문화된 산업 분야와 연관 산업의 집적, 연구개발 및 지원서비스기관과의 네트워크가 핵심 성공요인임
- 산업 클러스터는 새로이 창출되는 것이 아니라 제약요인을 제거하여 연계를 강화시키는 전략이기 때문에(정책적 측면) 그린필드(green field)형 투자방식으로는 산업 클러스터 형성이 곤란
■중장기적이고 엄격한 입지조건을 제공할 수 있는 접근이 필요
- 업종별 입지요인의 차별적 적용, 기업성장 단계별 입지 전략, 발전 경로의 차별화(경쟁 지역과 동일한 방식의 발전전략 지양) 등
- 기술지향적 창업기업이나 외국인 투자기업, 연구개발형 기업 등의 유치나 성장을 위해서는 보다 엄밀하고 종합적인 입지조건을 갖추는 것이 중요
■정책대상으로서의 산업 클러스터의 범위설정에 있어서 경제권역을 기준으로 하는 것이 중요
- 행정구역이나 산업단지 중심으로 접근하는 것은 수급 불균형 등의 문제를 야기
- 각 산업의 공간적 분업 특성을 감안, 동일 경제권역을 중심으로 범위 설정
- 지금보다는 초광역 차원에서 접근하는 것이 바람직
○ 입지 경쟁력 강화를 위한 정책방향
■글로벌 관점에서의 국가균형발전을 위해서는 지역경제 권역의 확대 및 특화가 필요
- 국토개발 및 지역균형발전은 동북아 6대 경제 권역간의 치열한 경쟁 구도 속에서 인식되고 추진되어야 함(macro level)
- 산업활동 입지패턴의 확산, 즉 경제권역의 확대 추세를 수용, 글로벌 입지 경쟁력을 확보(micro level)
■입지분포 특성과 클러스터 조건을 고려한 지역 전략산업 육성
- 전략산업의 개수, 추진체계, 재원배분 등을 지역여건에 맞게 다양화
- 이 과정에서 중앙정부는 원칙 및 가이드라인을 제공하고 인프라를 확충하는 데 주력
- 지방자치단체의 자율성을 제고하고 내적인 지역 활성화 역량을 축적하여 내생적 발전체계 구축을 촉진
■지역활성화를 위한 공간정책에서 기업 활력의 제고에 주력
- 지역경제 성과가 해당 지역의 기업 활동과 높은 상관관계가 있음
* 기업이 1개 증가하면 취업자 수 73명, 산업 생산액 77억원, GRDP는 58억원이 증가(대한상의, 2004. 9)
■계획을 통한 클러스터의 창출은 역량 집중을 통해서만 가능
- 기존 집적지는 기업 입지에 대한 구심력이 매우 크게 작용
- 계획을 통한 새로운 클러스터 창출은 기존 집적지의 집적 이익에 견줄 수 있는 차별화된 유인력(attraction)이 필요
- 이는 하드 인프라만으로 성립될 수 있는 것이 아니고 핵심적이고 소프트한 입지요인을 어떻게 제공하느냐가 관건
■입지분포 패턴이 유사한 분야의 정책간 연계 강화
- 벤처기업과 민간 부설연구소의 입지분포는 거의 유사
- 창업, 벤처기업 육성을 위한 입지정책의 성공 조건은 R&D 기능과의 연계 가능성이 첫 번째이므로 공급자 지향적 공간정책 지양
* 시·군·구별 벤처기업과 기업부설 연구소 입지분포의 상관계수는 0.99
* 벤처기업과 일반 제조업과의 입지분포의 상관계수는 0.43에 불과
■국내 상위기업과 외자유치를 위한 입지정책의 연계
- 외자유치는 내국기업의 유치를 위한 입지정책과 분리되어서는 곤란
- 외국인 투자기업의 입지와 국내 상위 1,000대 기업의 입지분포는 유사한 입지 니즈로 인하여 매우 유사한 패턴을 보임
* 입지상관계수 0.94
- 외자유치와 국내 상위기업과 입지적·기능적 연계를 강화하기 위한 입지규제 완화 및 적정입지 제공이 필요
서울연구원 개요
서울연구원은 복잡하고 다양한 서울의 도시문제를 효율적으로 해결하기 위해 주요 시책과제를 체계적·전문적으로 조사분석하며, 시정 주요 당면과제에 대한 연구 및 학술활동을 수행해 서울시정발전에 기여하는 데 있다. 로고 디자인은 ‘서울’과 ‘연구원’의 머리글자인 ‘ㅅ’과 ‘ㅇ’의 형상으로 구성했다. 북한산과 한강의 모양을 닮은 도시의 단면을 일곱층으로 나누고 여러 개의 연구부서를 통해 각 분야에서 서울을 속속들이 살핀다는 의미를 내포하고 있다.
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연구책임정희윤(鄭熙潤)
