경기개발연구원, “광역경제권 형성 방안 및 추진 전략”
광역경제권 전략은 분권화를 통한 지역경제정책의 프레임워크
경기개발연구원은 광역경제권 형성 방안 및 추진 전략 연구를 통해 지역의 발전을 위한 정책수단으로서 정부의 광역경제권 구상을 검토하고 추진 방향을 제안하였다.
정부는 수도권(서울, 인천, 경기도), 충청권(대전, 충남･북도), 호남권(광주, 전남･북도), 대경권(대구, 경북도), 동남권(부산, 울산, 경남도) 등의 5대 광역경제권과 강원도 및 제주도의 2대 특별광역경제권으로 구성되는 이른바 ‘5+2 광역경제권’을 추진하고 있다. 광역경제권 구상은 그동안 많은 연구들이 있어 왔지만 이명박 정부 들어 참여정부의 균형발전정책에 대한 대안으로 제시되었다.
본 연구에 따르면 광역경제권은 인위적인 줄긋기 식으로는 의미가 없으며 정책적 목적에 따라 이해당사자들의 정치적 합의에 근거해 구분되어야 할 것이다. 기업들의 외부경제 창출, 지역에 맞는 지역경제 활성화정책, 지역경쟁력 강화 등을 위해서는 지역경제정책이 필요하며, 이러한 관점에서 광역경제권 전략은 세계화와 개방화에 대응한 분권화를 통한 지역경제정책의 하나의 프레임워크로 간주될 수 있다.
정부의 광역경제권 정책은 중앙집권적
우리나라 광역경제권 구상의 가장 근본적인 문제점은 중앙집권적이라는 것이다. 즉 정부의 광역경제권 구상은 중앙정부가 주도하는 지역정책을 상정하고 있어 권한 및 세원이양 등 지방의 권한 보장이나 지방분권에 대한 의지가 반영되어 있지 않다. 또한 광역경제권발전계획의 위상 및 여타 계획체계와의 관계가 불분명하여 지방의 업무만 가중시키는 결과를 초래할 우려가 있고 졸속 계획수립의 여지가 매우 크다. 더욱이 정부는 지역별 산업구조에 대한 심도 있는 연구 없이 지리적 접근성에 근거한 광역경제권을 제안하고 있기 때문에 이러한 방식의 광역경제권이 지역경제의 활성화를 촉진하고 미래지향적인 지역발전에 기여할지는 의문이다. 또한 광역경제권간 사업을 조정하겠다는 발상은 여전히 지방의 자율적 선택보다는 중앙정부의 인위적 개입을 전제로 하는 반분권적 발상이다.
영국과 프랑스의 정책적 시사점
영국과 프랑스의 정책적 시사점으로 첫째, 재정 지원적 측면에서 재정수요를 고려하여 각 지역의 광역경제권 예산이 충분히 확보되어야 한다. 영국과 프랑스는 모두 글로벌 경쟁에 직면하여 대도시권의 경쟁력 강화만이 국가경쟁력을 제고시킬 수 있는 적절한 정책이라는 기본 기조를 유지하고 있으며 이에 따라 대도시권의 중요성과 비중에 입각하여 대도시권을 재정적으로 지원하고 있다. 대도시권은 다른 지역에 비해 상대적으로 세수입이 많지만, 도시권이 야기할 수 있는 다양한 문제를 해결하기 위한 재정수요 또한 많다. 따라서 향후 우리나라도 각 광역경제권에 대한 예산 배분에 있어서 각 지역의 재정상황도 고려되어야 하겠지만 재정 수요적 관점에서 적정한 수준에서의 지원이 필요하다.
둘째, 광역경제권 확립은 점진적 과정을 거쳐 이루어진다. 영국이나 프랑스 모두 3여년의 과정을 거쳐 추진기구들을 설치하였으며, 프랑스의 광역권 형성은 2020년이라는 중장기 비전하에서 추구되면서 광역권의 기초를 다지는 연구 중심의 사업들을 진행시키고 있다.
셋째, 광역경제권의 자율성을 높이고 지역의 상황에 맞는 사업을 추진하기 위해서는 영국의 ‘Single Pot’과 같은 포괄보조금 지원이 필요하다. 중앙집권적인 영국조차도 포괄보조금을 지원하여 지역의 이해를 최대한 반영하여 지역경제정책의 효율성을 제고시키기 위해 노력하고 있다. 따라서 광역경제권의 효율적 추진을 위해서는 포괄보조금 방식의 선택이 필요하다.
넷째, 광역경제권 운영을 위한 거버넌스 구조의 정착이 필요하다. 거버넌스의 필요성은 지역 차원에서 효율적 정책 수행뿐만 아니라 지역간 협의를 위해서도 필요하다. 영국과 같이 주도권을 누가 쥐는가와 상관 없이 일단은 중앙정부의 대리인들과 지역의 대리인들이 함께 논의할 수 있는 거버넌스 구조가 정립되어야 한다. 중앙정부의 입장에서는 중앙정부 지역정책의 효율적 집행을 위해 지역정부 내지 지역의회와 의사소통이 되어야 할 것이며, 지방의 입장에서는 중앙정부의 정책에 대한 이해를 높이는 한편 지방의 의견을 전달하기 위해 중앙정부와의 의사소통이 중요하다.
다섯째, 포괄보조금 배분을 위한 새로운 공식이 필요하다. 합리적인 예산배분을 위해서는 객관적으로 합의된 지표들을 선택하여 투명하고 객관적인 공식을 만드는 것이 필요하기 때문이다. 사실 재원배분의 문제는 광역경제권 전략을 어떤 관점에서 평가하는가와 연관된다. 영국의 RDA는 지역간 형평성을 목적으로 하는 것이 아니라 지역의 경쟁력 강화를 위한 지역밀착형 정책을 수행하는 것을 목표로 한다. 따라서 RDA간 예산 배분은 무엇보다도 지역의 경제적이고 객관적인 상황을 고려하고 있다. 이러한 관점에서 우리나라의 경우 광역경제권 전략이 실질적으로 지역경쟁력 강화정책이라면 이를 형평성의 관점이 아니라 경제적 관점에서 추진해야 하며 이를 위해서는 각 권역을 객관적으로 평가할 수 있는 지표들을 선정하고 가중치 계산을 통해 예산이 효율적으로 배분되어야 할 것이다.
광역경제권 정책 방향
먼저 지방분권 확대에 근거한 광역경제권 추진이 필요하다. 광역경제권 단위의 지역발전은 해당 지자체의 자율성 확보와 책임성 강화로, 국가균형발전과 관련된 정책은 낙후지역에 대한 중앙정부의 책임과 적극적인 지원역할 강화를 핵심 내용으로 해야 한다.
따라서 광역경제권 추진 방향은 첫째, 지방분권의 강화에 기반한 추진이 필요하다. 둘째, 지자체들의 자발적인 공동발굴사업을 지원해야 한다. 셋째, 광역경제권 사업에 대해 포괄보조금으로 지원하여 지방의 자율성과 책임성을 제고시켜야 한다. 넷째, 경기도나 서울 등 수도권이 다른 지방과 대규모의 공동사업을 추진해 나가기 위해서 수도권 규제 완화가 필요하다. 다섯째, 5+2 광역경제권의 지역 구분에 있어서 국민적 합의가 필요하다.
한편 광역경제권의 재원조달과 관련해서는 근거가 부족한 부담금 규정보다는 실제 필요한 부담금을 새로 도입하든지, 일반회계 전입금으로 충당되어야 할 것이다. 특히 특정 국세에 연계되기보다는 일반회계의 일정 비율을 재원으로 하는 것이 안정적인 광역사업을 위해 필요하다. 또한 재원배분을 위해 지역간, 중앙과 지역간의 협의 시스템이 제도적으로 만들어지고 재원배분의 합리적 배분을 위한 지표들을 통해 재원배분이 이루어져야 한다. 광역경제권 사업은 사업의 규모나 성과평가에 근거하여 ‘사업단위별’로 차등적인 예산지원이 되어야 한다. 광역발전계정은 제주특별계정을 포함하여 광역경제권의 권역별 계정으로 각 권역에 포괄보조금 형태로 지원되어야 한다. 즉 합의된 지표에 근거하여 기본적인 권역별 예산을 설정하고, 동시에 광역경제권별 사업을 반영하여 권역별 총괄예산을 정하여 예산 전체가 권역으로 내려갈 수 있어야 한다.
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경기개발연구원 수도권정책센터 김은경 책임연구원 031-250-3551
