행정도시, 혁신도시, 기업도시 문제의 본질과 대책
국정혼란, 행정의 퇴행과 비효율, 공무원 사기저하, 경제적 낭비, 국민의 불편불만 등 행정부 나누기가 야기할 국가적, 사회적 비용이 실로 어마어마할 행정복합도시는 행정부 이전이 가져 올 인구 및 경제력 유입효과가 극히 제한적이라면서 지금 사업시행을 중지하고 대안으로 세종市도 살리고 한국교육도 살리는 윈윈전략으로서 ‘교육특구’ 지정을 제안했다. 학교는 숙소, 식당, 서점, 여가시설 등 지역사회에 행정부 유치와는 비교할 수 없는 경제효과를 유발할 수 있다는 논리다.
16개 혁신도시 및 기업도시의 태반은 10~20년 후 퇴출 또는 유령도시가 될 운명임을 인식하고 가장 합리적인 대책으로 16개 도시 문제가 더욱 커지기 전에 계획의 백지화 및 정리 프로그램을 만들 것을 주장했다. 혁신도시의 실패는 신도시 규모의 혁신도시를 계획할 때부터 예상된 결과라면서 구 시가지를 재개발해 인구와 산업을 유치함이 비용이 덜 들고 실패위험을 최소화하는 길이지만 참여정부가 균형개발 업적을 보여주기 위해 무조건 임기 안에 착수한 것이 문제였다. 혁신도시에 가족과 함께 이주하겠다는 임직원은 여전히 절반을 넘지 못하고 있고, 생산조직으로서 효율성 상실, 서비스 악화, 국가재정부담 증대 등으로 이미 실패가 예정되어 있다. 또한 기업도시는 전경련의 당초 계획처럼 ‘기업이 가겠다는 곳’이 아니라 균형발전 논리에만 빠져 ‘기업의 수요가 취약한 곳’에 기업도시를 건설할 때 이미 실패가 담보된 것이었으며, 현재 태안기업도시를 제외한 모든 기업도시 사업이 중단 및 실패의 위기에 처했다고 진단했다.
따라서 김영봉 교수는 정치권과 해당 지자체들이 합리적 대안모색을 위해 중앙정부와 협의에 나설 것을 촉구했다. 특히 지방자치단체들은 참여정부로부터 선사받은 행정 혁신 기업도시가 축복이 아니라 거대한 부실기업을 떠맡은 꼴이 될 수 있음을 자각하고, 정부가 앞으로 3개 신도시를 무한정 지원할 수 없으며 그 약효도 제한된다는 점, 국익을 위해서라기보다 지자체 주민의 장래이익을 위해 향후 대안모색이 필요함을 주민에게 적극 홍보해야 한다는 점을 강조했다. 중앙정부는 필연적으로 도래할 신도시 사업의 실패에 대처하기 위한 준비, 즉 위기대책을 미리 준비할 것을 주문했다.
< 보고서 요 약 >
노무현 정부의 행정도시, 혁신도시, 기업도시 등 17개 균형발전 도시사업은 모두 정략(政略)의 수단으로 추진함.
‘행정도시’는 정부여당이 행정복합도시의 이름으로 위헌 판정된 “수도이전 사업”을 계속하고 한나라당 지도부가 “표(票) 계산착오”와 기회주의로 합의 통과시켜 탄생됨.
‘혁신도시’는 충청도 수도이전에 따른 타 지자체의 반발을 무마하기 위해 수도권 소재 175개 공공기관 지방이전의 선물을 내놓아 추진됨.
‘기업도시’는 전경련이 제안한 기업친화적 종합도시 건설을 “균형발전도시”로 비수도권 지방자치단체에 나누어주어 탄생함.
행정도시, 혁신도시, 기업도시 모두 당초 탄생의 목적을 잃고 ‘정치적 도시’가 됨.
한국의 국토, 인구 및 경제사회적 조건상 균형발전도시 사업은 부적합함.
한국의 도시화율은 이미 90%를 넘고 인구는 2050년까지 630만 명 감소할 것으로 예측됨. 따라서 향후 도시성장의 시대가 끝나고 도시의 격렬한 생존경쟁과 도태가 불가피함. 이런 조건에서 국가 당국은 선택과 집중, 구조조정 등의 도시정책을 생각해야 하나 노무현 정부가 행정복합도시를 비롯해 6개 기업도시와 10개의 혁신도시를 만듬.
21세기 지구촌 경제전쟁의 주 무대는 대도시 간의 싸움에 있음. 서울, 인천, 부산 등이 대도시 경쟁력을 키워 뉴욕, 도쿄, 샹하이, 홍콩과 대항해 세계의 자본, 기업과 신 성장 동력을 끌어들일 과제를 안고 있음.
남한(9만 9,000㎢)은 중국의 충칭시(重慶, 8만 2,000㎢)보다 조금 큰 면적의 세계최고 인구조밀 국가임. 수도이전과 국가경제력 분산은 미국, 러시아, 브라질, 중국 등 거대국가에서나 필요함.
‘반쪽 수도 건설’은 방치할 수 없는 문제로 합리적 세종市 대책이 시급히 필요함.
이른바 “수도분할”은 전시(戰時)가 아니면 상상할 수 없는 하위(下位) 정책으로 국정혼란, 행정의 퇴행(退行)과 비효율, 공무원 사기저하, 경제적 낭비, 국민의 불편불만 등 행정부 나누기가 야기할 국가적 사회적 비용은 실로 어마어마함.
충청남도는 전라-경상-강원도보다 수도권과 밀접한 생활권이며 충청도는 김대중-노무현 균형정권기간 중 가장 성장의 혜택을 본 지역임. 충청도 행정도시는 오히려 광역수도권을 확대시킴.
현재 세종市는 인구 50만 규모로 조성되며 서울시와 같은 ‘특별시’로 만들 계획이지만 “텅 빈 도시”로 남을 것이 예상되어 새로운 ‘세종市 대책’이 시급함.
대책의 제1의 철칙(鐵則)은 “행정부 이전 절대 불가”임. 국정의 중요성과 그 메카니즘을 잘 아는 정치지도자와 정부당국자들이 이런 계획을 짜고 합의했다는 사실 자체가 믿을 수 없음.
교육특구 지정이 세종市도 살리고 한국교육도 살리는 이른바 ‘윈-윈 전략’임. 교육자율화는 시대적 사명임. 선진화를 표방하는 현 정권에게 세종市 대책을 통해 규제로부터 완전히 해방되는 교육특구를 시도할 수 있는 수단을 마련할 수 있음.
16개 기업도시, 혁신도시는 모두 생존이 불가능함.
16개 혁신도시 및 기업도시의 태반은 10-20년 후 퇴출 또는 유령도시가 될 운명임을 인식해야 함.
혁신도시의 실패는 신도시 규모의 혁신도시를 계획할 때부터 예상된 결과임. 구(舊)시가지를 재개발해서 인구와 산업을 유치함이 덜 비용이 들고 실패위험을 축소화하는 길이지만 참여정부가 균형개발업적을 보여주기 위해 무조건 “임기 안에 말뚝 박음.”
기업도시는 ‘기업이 가겠다는 곳’이 아니라 ‘기업의 수요가 취약한 곳’에 기업도시를 건설할 때 실패가 담보됨. 현재 태안기업도시를 제외한 모든 기업도시사업이 중단 및 실패의 위기에 처함.
중앙정부와 지자체가 협의해 지방균형도시 정리 프로그램을 반드시 만들어야 함.
가장 합리적 대책은 ‘16개 도시 문제가 더욱 커지기 전에’ 계획의 백지화 및 정리계획을 준비하는 것임. 이것이 불가능하면 필연적 실패에 대응할 위기대책을 준비해야 함.
재정지원 및 기타 의사결정권한을 지자체에 이양, 위임함으로써 지자체 중심의 지역발전을 이끌도록 함. 지자체 자율적 결정에 의해 상호 경쟁 및 연합(聯合)하고, 이에 따른 성장과 도태를 받아들여야 함.
중앙정부 역할은 지자체 활동의 투명성과 책임성이 보장되도록 철저히 감시하고 지원하는 체계를 마련하는 것임. 지자체의 활동에 대한 책임과 보상체계는 강력하고 차별적일수록 효과적이며, 철저히 과거 실적에 준(準)한 차등 지원을 해야 함.
궁극적으로 혁신도시, 기업도시들은 “자립(自立)) 아니면 도태”라는 생존원칙부터 세워야 함. 남보다 월등한 ‘도시의 자질(資質)’을 가지는 자만 생존 성장할 수 있으며 행정부, 공기업 같은 선물 챙기기에 의존하고 ‘남의 탓’하는 의타(依他)적 도시는 도태할 것임.
※ 본 연구는 경기도정의 주요 정책현안에 대한 전문가의 견해를 제시하는 정책보고서 CEO Report로, 외부 필자의 의견은 연구원 공식 입장과 다를 수 있습니다.
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중앙대학교 경제학과 교수 겸 경기개발연구원 자문위원
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