서울시 건전재정운영으로 ‘부채관리’ 성과 보인다
주제발표 개요
제1주제: 서울시 부채관리의 성과와 향후 과제
- 주제발표자: 허명순(서울시정개발연구원 도시경영연구부 부연구위원)
- 개요: 서울시 부채수준 세계 대도시와의 비교, 서울시 부채 감축 성과와 향후 개선과제
제2주제: 한국의 지방채 제도 현황 및 정책방향
- 주제발표자: 조기현(한국지방행정연구원 수석연구원)
- 개요: 우리나라 지방채 시장의 구조, 서울시의 재무건전성 평가 및 총액한도제의 한계와 정책대응
토론 및 질의응답
사 회: 윤영진(계명대학교 교수, 한국지방재정학회장)
토론자: 김광용(행정자치부 재정정책팀 사무관)
김재영(인천대학교 행정학과 교수)
김태우(서울시 재정분석담당관 기금부채팀장)
남창우(상주대학교 행정학과 교수)
이용환(경기개발연구원 연구위원)
주만수(한양대학교 디지털경제학부 교수)
제1주제: 서울시의 부채관리 성과와 향후과제
* 주제발표자: 허명순(시정개발연구원 도시경영연구부 부연구위원)
○ 서울시와 세계 대도시의 부채부담 비교
- 현재 우리나라는 지방채의 발행과 관리에 있어 중앙의 통제를 받고 있어 분권화의 요구와 더불어 지방채에 대한 권한도 지방으로 이양해야 한다는 주장이 제기되고 있으나, 한편으로는 무분별한 자방채의 남발 등 자치단체의 도덕적 해이를 염려하고 있다.
- 서울시는 다른 자치단체에 비해 우수한 재정력에도 불구하고 건전한 재정운영의 원칙을 지켜오고 있으며, 그 결과 부채수준이 다른 자치단체나 선진국의 대도시에 비해 상당히 낮은 수준을 유지하고 있다.
- 서울시와 다른 광역시의 부채규모와 비교해 볼 때, 서울시의 1인당 부채규모는 약 16만1천원으로 광역시 평균의 약 28%에 불과하며, 지역총생산에 대한 부채규모의 경우, 다른 광역시는 서울시의 4.7배에 달하고 있다(2003년 말 본청 지방채 잔액).
- 서울시와 세계 대도시를 비교할 경우, 서울시의 총부채(투자기관 부채 포함)는 일인당 약 60만원인데, 뉴욕시는 약 377만원, 동경도는 약 7백만원, 온타리오 주정부는 약 940만원으로 서울시의 부채규모와는 큰 격차를 보이고 있다(외국 도시의 경우 일반정부부문만 포함).
- 세입 총액에 대한 부채수준을 비교해 보더라도 같은 결과가 나오는데, 서울시의 총세입 대비 부채비율은 52%인데 비해, 뉴욕은 65,4%, 동경도는 193%, 온타리오 주정부는 251%로 나타났다.
- 이러한 결과를 통해 서울시는 다른 대도시와 마찬가지로 다양한 투자사업을 위한 재원을 당해연도 예산을 통해 조달함으로써 건전재정기조를 유지하고 있는 것으로 해석할 수 있다.
○ 서울시의 부채관리 성과
- 서울시는 서울시정 20대 과제의 하나로 부채감축을 중점적으로 추진하였고, 2003년 2월「지하철부채관리대책」을 수립하여 지하철 부채를 건설부채와 운영부채로 분리하고 2006년까지 지하철 건설부채를 절반으로 줄인다는 목표를 설정하였다. 2003년과 2004년에 총 원리금 2조 2,343억원을 상환하고 2005년에 5,391억원을 상환할 계획으로 있어 2006년까지 목표를 초과 달성할 것으로 보인다.
- 서울시는 부채규모를 연차적으로 줄이기 위해 2002년 “감채기금”을 설치하여 매년 세계잉여금(歲計剩餘金)의 50% 이상을 부채상환재원으로 적립하고 있으며, 지하철 부채 원리금 상환은 추가적인 차입(借入) 없이 예산절감을 통한 일반재원으로 충당하고 있다.
- 또한 부채대책의 일환으로 5,335억원의 OECF(해외경제협력기금) 전대차관(이자율 4%～4.75%)을 저리의 사무라이 본드(이자율 0.39%～1.37%)로 차환(借換)하여 708억원의 이자비용 절감효과를 보았으며, 도시철도공채 중도차환으로 615억원을 절감하고 재정자금을 금융자금으로 차환하여 18억원의 이자비용을 절감하는 등 부채를 줄이는 데 많은 노력을 기울여왔다.
- 서울시는 환율변동에 따른 외환손실을 최소화하기 위해 「서울시환위험관리지침」을 제정하고 외부전문가를 포함한 환위험관리위원회를 구성하여 외환관련 자문을 받고 있으며, 2004년 사무라이 본드 상환에 대한 3차례에 걸친 헤지(hedge)를 실행하였다.
○ 서울시 부채관리의 향후과제
- 서울시 부채관리를 위해서는 무엇보다도 먼저 황금법칙(golden rule)과 같은 재정운영의 원칙을 수립해야 한다. 즉, 지방채는 장기투자사업을 위해 발행하고, 운영적자를 보전하는 목적으로 기채(起債)하는 것은 금지해야 한다는 것이다. 서울시는 현재 도시철도공채의 매출액을 모두 지하철 양 공사의 운영적자를 보전하기 위해 저리로 융자해주고 있으나, 이는 수익자부담원칙이나 세대간 형평성의 원리에 부합되지 않는다.
- 지하철 건설은 초기투자비가 막대하고 외부효과로 인해 국가의 지원이 필수적이나 서울시에 대한 중앙의 지원은 거의 없는 편이며, 다른 자치단체에 비해 차등적인 지원을 받고 있다(서울시의 1기는 2.7%, 2기는 21.1%를 지원받은 반면, 다른 자치단체는 1991년 이후는 30%, 1998년 이후는 50%의 국고지원을 받고 있음). 또한 노인, 국가유공자 등에 대한 무임승차 보조도 하지 않아 지하철 부채의 주요요인이 되므로 지하철 부채관련 재정운영원칙과 중앙과의 역할분담을 설정함에 있어 지속적인 노력이 필요하다.
- 서울시는 또한 다양한 투자수요에 직면하여 지하철이나 상하수도 중심의 지방채 구조를 탈피하여 교육, 복지, 문화 등 다양한 부문에서 지방채를 적극 활용할 필요가 있으며, 매출공채 중심의 차입(借入)을 다양화하고, 특히 서울시의 재정력과 신용을 바탕으로 모집공채에 의한 방법을 확대할 필요가 있다.
- 지방채발행계획은 서울시의 재정상황을 종합적으로 고려한 자금조달계획의 일환 으로 중기재정계획 등 다른 계획과의 연계를 통해 투자사업의 선정, 사업간의 최적자원 배분을 도모함으로써 계획적인 운영을 제고해야 할 것이다.
제2주제: 한국의 지방채 제도 현황 및 정책방향
* 주제발표자: 조기현(한국지방행정연구원 수석연구원)
○ 우리나라 지방채 제도의 현황
- 우리나라 지방채정책의 기본방향은 건전재정원칙에 입각하고 있어 원칙적으로 자치단체의 세출은 지방채 이외의 세입으로 충당해야 하고 지방채의 발행은 중앙정부의 승인을 받아야 한다. 이는 우리나라 지방채 발행시장의 구조가 중앙의 승인체제에서 출발한다는 것을 말해 준다.
- 우리나라의 지방채 잔고는 2000년까지 증가추세를 유지하고 있으나 2001년부터 반전하여 17조 내외에서 정체하고 있으며, 서울시와 광역시를 중심으로 하는 대도시 집중도가 매우 높다는 구조적 특성을 지니고 있다.
- 지방채의 차입선은 정부자금, 지방공공자금, 해외차관, 민간차입을 포함하는 증서차입의 형태가 90.3%를 차지하고 있어 간접금융시장 중심으로 운영되고 있으며, 사업별로는 상하수도, 도로건설, 지하철 사업이 전체의 65.7%를 점유하고 있다.
- 우리나라 지방채의 적정발행규모에 대한 실제 발행물량은 32%에 불과하며, 광역시는 실제 발행물량이 적정치에 비해 22% 초과하고 있으나, 서울시는 적정발행물량의 85%를 발행한 것으로 추정되고 있다.
- 지방채상환비율, 1인당 채무액, 재정력 지수 등을 이용하여 재무적 건전성을 평가한 결과에 따르면, 서울특별시의 경우 재무적 건전성이 아주 우수한 것으로 나타났으며, 서울의 자치구 역시 대체적으로 우수한 것으로 평가되었다.
○ 총액한도제 도입의 한계와 정책대응
- 우리나라는 2005년 7월부터 자치단체별로 지방채총액의 한도를 설정하고 그 한도 내에서 자치단체가 자유롭게 발행하는 총액한도제를 도입할 예정인데, 이는 미국의 제도를 모방한 것이다.
- 미국의 지방채시장의 경험으로 볼 때, 총액한도제의 도입은 총액한도의 대상에서 제외되는 공사/공단을 통한 지방채 발행으로 공사/공단의 경영 부실화와 자치단체의 재정압박을 초래할 우려가 있다.
- 또한 자치단체별 총액한도의 기준과 대상사업을 둘러싼 논쟁도 제기되고 있는데, 자치단체가 지방채 발행효과가 높은 사업을 선택하기보다는 정치적 성격이 강한 사업에 지방채를 발행함으로써 자원배분을 왜곡할 우려가 있다.
- 따라서 향후 공사/공단을 통한 규제회피적 지방채 발행에 대한 감시체계 도입, 공사/공단을 포함한 총액한도제 도입방안, 지방재정분석진단제도 및 재정공시제도 강화방안, 자치단체 파산제도 또는 재정위기관리제도 도입방안, 총액한도 대상사업에 대한 점검기능 강화 등의 제도적 장치가 요구된다.
서울연구원 개요
서울연구원은 복잡하고 다양한 서울의 도시문제를 효율적으로 해결하기 위해 주요 시책과제를 체계적·전문적으로 조사분석하며, 시정 주요 당면과제에 대한 연구 및 학술활동을 수행해 서울시정발전에 기여하는 데 있다. 로고 디자인은 ‘서울’과 ‘연구원’의 머리글자인 ‘ㅅ’과 ‘ㅇ’의 형상으로 구성했다. 북한산과 한강의 모양을 닮은 도시의 단면을 일곱층으로 나누고 여러 개의 연구부서를 통해 각 분야에서 서울을 속속들이 살핀다는 의미를 내포하고 있다.
웹사이트: http://www.si.re.kr
연락처
연구책임허명순도시경영연구부 (부연구위위원)02-2149-1236실무담당권희정 연구원02-2149-1107
