녹지훼손에 대한 대체녹지의 합리적 조성방안
환경보전을 위한 우리나라의 대표적인 등급지도는 녹지자연도다. 녹지자연도는 식물만을 고려한 것으로, 환경부는 1997년부터 식물을 비롯해 동물과 지형까지 포함한 전국 자연환경 조사를 통해 녹지자연도를 보완한 생태자연도를 작성했고, 2007년 4월에 고시했다. 이와는 별도로 서울시를 필두로 성남시 등에서는 전국 단위 생태자연도보다 훨씬 정밀한 도시 단위 토지피복과 식물, 토지이용까지 고려한 비오톱지도(biotope map: 생태현황도)를 작성했다. 이후 국토해양부는 토지적성평가도를 작성하도록 제도를 마련하는 한편, 환경정책평가연구원에서는 국토환경성평가도를 만들었다. 이 외에도 1970년대 최초로 작성된 임상도, 1986년 조사에 의해 만들어진 현존식생도가 있는데 특히 임상도는 녹지자연도의 기초가 되기도 했다.
현재까지 우리나라에서 환경보전을 위해 개발계획을 제어하는 데에는 환경영향평가와 사전환경성 검토가 대표적 수단이나 대부분 등급중심 평가체계와 내용이 중심을 이루고 있다. 이를 보완하기 위해 여러 방안이 제시되고 있지만 아직 미비한 것이 사실이다.
용인 흥덕지구·인천 한들지구를 통해 본 등급 중심 녹지보전의 문제점
몇 가지 사례를 통해 등급 중심 녹지보전의 문제점을 살펴봤다. 용인 흥덕지구는 광역녹지축의 부녹지축이 광교산에서 신갈저수지로 이어지며, 북서-남동 방향으로 이루어져 있고 사업부지 북쪽에는 원천저수지와 신대저수지가 위치한다. 개발계획에서 7등급을 중심으로 2개 지역이 보전됐는데 주변과의 연계성은 전혀 갖지 못하고 보전된 녹지마저도 평지를 최대한 활용하기 위해 ‘뚜껑머리’ 형태를 띠게 됐다. 사전환경성검토에서 동쪽과 서쪽에 떨어져 있는 8등급 두 개를 보전하는 것보다 한 쪽은 개발하고 남북 방향 녹지축을 살리도록 권고했다. 그러나 사업자는 환경영향평가지침에 녹지 8등급을 반드시 보전하도록 하고 있어 행정상의 이유로 진행하지 못했다.
흥덕지구의 개발전⋅후 녹지체계 및 대안
인천 한들지구 경우, 개발지구 사방이 이미 도로에 의해 단절된 상태였다. 그러나 부지의 북서-남동 방향 녹지축은 상당히 중요한 한남정맥으로 인천시에서도 구축하려는 S자 녹지축이다. 따라서 내부 녹지보다는 외부와의 연계성이 어느 지역보다도 중요하며 사업부지 남서측 모서리 부분의 특별히 의미가 없는 8등급을 훼손하더라도 대체녹지를 한남정맥 경계부 연결부에 조성하는 것이 효율적이다. 하지만, 한들지구는 한남정맥 자체가 공인된 녹지축이 아니라는 것과 지구 내 녹지등급을 중시하는데 문제가 있다.
녹지보전에 있어 계획중심적 보전 판단으로 전환이 가장 중요
녹지보전에 있어 가장 중요한 것은 등급중심의 보전 판단보다는 계획중심의 보전 판단으로의 전환이다. 녹지 보전 등급을 나타내거나 보전 여부를 판단하기 위해 작성된 주제도는 절대적인 기준이 아닌 참고자료로서 활용될 수 있다는 것과 사업 전·후 생태체계 변화와 생태자연도 변화를 동시에 분석하고 검토할 것을 자연환경보전법과 환경영향평가지침에 분명히 명시해야 할 것이다.
대체녹지에 대해 녹지라는 공간을 대체하는 개념도 있지만, 녹지체계를 대체하는 개념(system substitute)이라는 것에 대한 인식이 필요하다. 예를 들면, 7등급을 훼손하면 다른 곳에 7등급에 버금가는 대체지를 확보한다는 개념보다 7등급을 훼손하고 7등급과 7등급 사이에 3등급의 징검다리 녹지를 만들어주는 것이 더 효과적일 수 있다는 의미다.
녹지 보전 등급과 관련한 주제도 및 평가방법은 환경부와 국토부, 산림청 등에서 주관하는 생태자연도·국토환경성평가도·토지적성평가도·녹지자연도·임상도 등으로 산재돼 있어 실제 개발 사업에 적용하는데 혼란을 초래하고 있다. 이들을 통합적으로 이용하기 위한 조치도 이뤄져야 할 것이다.
서울시가 생태현황도를 작성해 잘 운용할 수 있었던 배경은 개발부서인 도시과에서 추진했기 때문이다. 현재 환경영향평가에서 개발 사업을 평가하는데 한계가 있으므로, 지방자치단체 단위에서 도시계획위원회와 환경보전위원회 등을 통합해 각 분야 전문가들이 모여서 평가와 검토를 할 수 있는 체계를 구축할 필요가 있다. 두 위원회가 분과위원회를 두고 이를 통해 상호 협의해 운영토록 하는 방법도 대안이 될 수 있다.
자연환경보전법 제34조 6호에서는 보다 상세한 현황도를 시도지사가 작성할 수 있게 하고 이에 필요한 사항은 조례로 정하도록 했으나 실제로는 제대로 지켜지지 않고 있다. 앞으로 경기도는 개발사업지구에 생태자연도와 국토환경성평가도, 임상도 등 기초정보를 제공하고, 필요시 환경부 도시생태현황도 작성지침에 의해 상세한 조사를 거친 다음 계획도에 비추어 사업 전·후의 생태체계 변화도와 생태등급 변화도를 동시에 비교하여 환경성검토에 임하도록 유도해야 할 것이다.
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