경기도 시군 장기발전계획의 운용실태와 개선방안 연구
도시종합계획에서 시군 장기발전계획까지
한국에서 종합계획 제도가 도입된 것은 1967년 내무부가 서울특별시를 제외한 전국 31개 시급 도시를 대상으로 ‘도시종합계획’을 수립한 것이 시초이다. 당시 수립한 도시종합계획은 ①시정방향 명시 ②도시기반조성계획 ③장기 투자계획 ④시행가능성 중시를 특징으로 한다. 1979년 내무부는 기존 명칭을 ‘지방도시장기종합개발기본계획’으로 수정하고 대상을 38개 시급 도시와 169개 읍급 도시로, 계획기간을 20년으로 확대했다.
도시계획의 주도권 상실을 우려한 건설부(현 국토해양부)는 1981년 ‘도시기본계획’ 제도를 도입했다. 이로써 시군은 법정의 ‘도시기본계획’과 비법정, 즉 내무부장관 명령에 의한 ‘지방도시장기종합개발기본계획’이라는 두 가지 계획을 수립하게 되었다. ‘도시기본계획’은 시군의 주체적 도시계획 수립을 보장하지 못하는 태생적 한계를 안고 있다.
중앙정부 주도의 택지개발사업으로 ‘도시기본계획’이 4～5년에 한 번 꼴로 재수립되는 등 파행적으로 운용됨에 따라 1990년대 들어 경기도 시군은 자체적으로 ‘장기발전계획’을 수립하기 시작했다. 1967년 이후 현재까지 경기도 31개 시군이 수립한 장기발전계획은 총 89건으로, 수정 계획까지 포함하면 100여 건을 넘어선다. 이 중 1990년 이전 내무부 지도 아래 수립한 경기도 시군 장기발전계획은 10개에 불과하며, 나머지는 지방자치제 시행 이후 시군에서 자체적으로 수립한 것이다. 이것은 시군이 독자적으로 도시발전 비전과 전략을 담아내려는 의지를 반영한 결과이다.
장기발전계획은 도시행정을 위한 정책지침
김제국 센터장은 현재 운용되고 있는 시군 장기발전계획의 문제점을 3가지로 요약한다. 첫째, 시군 장기발전계획이 2003년 ‘국토계획법’에 의해 도시기본계획으로 대체되었고, 이로 인해 시군 장기발전계획의 법적 타당성이 문제시 되고 있다. 둘째, 도시계획의 목표와 전략을 설정하고 문제점에 대한 대안을 도출하는 과정에서 장기발전계획의 논리적 체계성이 부족하다. 셋째, 계획 실효성이 미흡하고 지역주민의 실질적 참여가 어렵다.
이와 같은 문제점에도 불구하고 시군 장기발전계획은 종합적인 도시행정을 위한 정책지침을 제시하는 유일한 수단으로 가치가 있다. 계획과정은 제한적이나마 지역정치인과 지역관료, 계획가와 일반주민들이 상호 학습하는 과정이다. 무엇보다 현행 도시기본계획은 장기발전계획이 갖고 있는 잠재적 발전가능성을 대체할 수 없다.
“장기발전계획 실효성 제고해야”
김 센터장은 “장기발전계획이 자체적으로 진화-발전할 수 있는 최소한의 법제도적 근거 마련이 필요하다”며 장기발전계획의 실효성 제고를 위해 네 가지 방안을 제시한다.
첫째, 도시기본계획을 비롯한 각종 기본계획을 종합·정책적으로 지도할 수 있는 기본구상으로 위상과 역할을 재정립한다. 즉 장기발전계획은 도시의 발전 비전과 방향을 제시하는 기본구상으로 하고, 도시기본계획은 기초지방자치단체가 수립하는 여타 법정 기본계획들과 함께 장기발전계획을 뒷받침하는 계획으로 구성하는 방안이다.
둘째, 정책계획으로 전환하고 의회 역할을 확대한다. 시군 장기발전계획은 사회환경 변화속도, 복잡한 부문별 기본계획 제도, 기초지방자치단체 내부 권력관계 및 인적 구성 등 제반여건을 감안할 때 물리적 종합계획이 아닌 정책적 종합계획 내지 정책계획으로 전환되어야 한다. 이러한 정책지침이 지역주민의 이해와 동의 위에서 이루어지기 위해서는 지방의회가 장기발전계획 수립과정에서 일정부분 감시와 견제 역할을 해주어야 한다.
셋째, 지역정치인과 관료들에 의해 주도된 장기발전계획을 지역사회 전체 구성원이 함께 학습하고 성장하는 사회적 학습과정으로 전환시켜야 한다. 주민과 지역정치인, 관료, 계획가는 해당 지방자치단체가 직면한 문제와 그 원인, 해결 방법 등을 서로 논의하여 장기적인 정책지침을 제시하고, 의사결정에서 불거지는 단기적인 갈등을 해소해야 한다.
넷째, 광역지방자치단체의 지원과 협력이 필요하다. 기초지방자치단체의 장기발전계획을 정책계획으로 전환하고 지역연구 등 지역주민이 광범위하게 참여하는 새로운 형태의 계획제도로 정착시키기 위해서는 광역지방자치단체의 사려 깊은 지원과 협력은 필수이다. 이 부분에서 세계화·광역화 문제를 가장 먼저 경험하고 있는 경기도가 시군 장기발전계획의 문제를 해결하는 선구자로서 창조적인 지원과 협력을 유도해내야 한다.
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경기개발연구원 수도권정책센터
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