제6차 정부혁신세계포럼, 전체회의 발표문 요약
- 일 시 : ‘05.5.24(화) 14:00~17:30, 5.25(수) 08:30~18:45
- 장 소 : 코엑스 3층 오디토리움
- 진행방법: 5개 세션(정부Ⅰ·Ⅱ, 기업, 지방자치, 시민사회분야) 순차적으로 진행. 각 세션은 2개의 패널로 나뉘어 1시간씩 운영(단, 정부분야는 하나의 패널로 운영).각 세션은 국제기구 대표 등의 사회자 주도로 관련 분야 저명 학자의 기조연설과 각국 장관, 기업 CEO, Global NGO 대표의 사례 발표 순서로 진행. 한국어, 영어, 불어, 스페인어, 중국어, 일본어 등 6개 국어 동시통역.
정부혁신세계포럼 기획단에서는 전체회의 세션별 발표자들의 발표요약자료를 붙임과 같이 제공하고 계속해서 각국혁신사례 등 관련 자료가 입수되는 대로 배부하고자 한다.
<첨부 : 세션 3-1 발표 요약문>
세션 3. 시장경제와 거버넌스 : 지속 가능한 성장을 위한 공정성과 투명성 제고
패널 1. 자유롭고 공정한 시장질서
연사 : Lynn Paine, 미국 하버드 대학교 교수
시장 자율의 중요성은 널리 알려진 바다. 오늘날 전 세계의 공공부문과 민간부문의 지도자들 중 그 어느 누구도 생산성 향상의 원동력인 시장 자율의 장점들에 대해서 반박하지 않을 것이다. 이에 따라 대다수 국가들이 시장 규제 요소들을 이미 제거했으며 시민들의 성장과 번영을 위해서 공적 재산들을 민영화했다. 반면 시장의 공정성이 중요하다는 점은 상대적으로 많은 주의를 끌지 못했다. 공정성(fairness)이라는 개념은 시장이 효율적으로 작동하고 좋은 거버넌스(good governance)가 더욱 보편적으로 작동하도록 하는데 결정적으로 작용한다.
경제이론을 통해 우리는 부정과 강압, 그리고 그 밖의 불공정한 관행들이 시장의 기능을 손상시켜 자원의 효율적 배분 기능을 손상시킨다는 것을 알 수 있다. 역사와 상식은 우리에게 공정성이 정당성의 필수 요소라는 점을 가르쳐 준다. 불공정은 불신을 낳는다. 그리고 선택적 상황에서는, 아무도 자신들을 불공정하게 취급하는 경제 시스템을 지지하려 들지 않을 것이다. 따라서 타인의 이익을 위한 일련의 개발을 허락하는 시장 기구는 경제적으로는 물론 정치적으로도 취약하다. 공정성에는 다섯 가지 유형이 있으며, 이는 매우 중요하다.
1) 공정한 경쟁(fair competition)
이는 경쟁자를 지배·억압하려는 자들이 시장을 남용하는 것을 막아주는 한편 스스로를 보호하는 기능을 한다.
2) 공정한 거래(fair dealing)
공정한 거래를 거침으로써 참여자들은 상대로부터 돈을 빼앗긴다거나 착취당하지 않고 있다는 것을 확신하게 된다.
3) 공정한 기회(fair opportunity)
이를 통해 우리는 시장이 개방적으로 재능 있는 인재를 선발하고 있음을 알 수 있다. 즉, 참여하고자 하는 개인은 인종이나 종교, 성, 그리고 그들의 능력과 무관한 다른 특성들 때문에 배척되지 않는다.그리고 보다 긍정적인 것은, 교육의 기회가 스스로 재능을 개발하고자 하는 사람들에게 열려 있다는 점이다.
4) 공정한 행정(fair administration)
공정한 행정은 법과 규칙의 균등한 적용에 역점을 둔다. 그래서 동일한 것은 동일하게 대우하고, 차별적 대우는 금한다. 그리고 공정한 절차가 모든 사람에게 적용된다.
5) 공정한 분배(fair distribution)
이는 시장기구의 혜택과 부담이 균등하게 분배됨을 뜻한다. 이와 동시에 특정 그룹이 부담을 과중하게 지거나, 혜택을 일부 사람들이 독점하는 것을 방지하는 역할을 한다.
종종 정부의 다양한 대리 주체들이 이러한 공정성 확보에 관한 책무를 담당하기도 한다. 그리고 실제로 각 정부 기관들은 법과 정책, 그리고 여러 프로그램을 통해서 공정성을 향상시키는 데 중점적인 역할을 담당해야 한다. 그러나 시장의 공정성에 대한 책임이 정부에게만 있는 것은 아니다. 정부뿐만 아니라 기업과 개인 또한 시장을 통한 공정한 질서에 관심을 쏟아야 한다. 실제로 시장의 공정성을 위한 노력 가운데 가장 오래 지속되어 온 것이 무엇인가를 살펴보면 흥미롭다. 바로 자기 자신을 위해 선택을 하고 이를 다른 사람에게까지 확대하는 자연스러운 인간의 성향이 시장 공정성에 기여하고 있다는 것이다. 이번 세션에서는 정부와 기업의 지도자들이 왜 공정한 시장에 관심을 가져야 하는지, 그리고 공정한 시장을 위해서 어떠한 것들이 필요한지에 대해 논의할 것이다.
<첨부 : 세션 3-1 발표 요약문>
세션 3. 시장경제와 거버넌스 : 지속 가능한 성장을 위한 공정성과 투명성 제고
패널 1. 자유롭고 공정한 시장질서
연사 : Kairat Kelimbetov 카자흐스탄 경제예산기획부 장관
세계화에 대해 많은 해석과 천명이 있었다. 한편 카자흐스탄에게 있어 세계화는 기회와 도전을 뜻한다. 급속한 속도로 변하는 지구적 환경에 적응할 수 있는지 여부에 카자흐스탄 경제발전의 성패가 달려있다. 경제적 세계화가 진척됨으로써 천연자원에 의존하는 개발도상국들은 낮은 부가가치를 낳는 산업의 덫에 걸릴 위험에 처해 있다. 지식기반 기술, 신소재, 화학 등 분야가 미래 산업을 주도할 것이다. 개도국들은 더 이상 천연자원과 저비용 노동 중심의 산업구조로는 경쟁하기 어려우며, 이제는 신기술과 숙련된 노동집약화 과정으로 이동해야 할 것이다.
세계화의 도전에 대응하여, 선진국과 개도국들은 경쟁력과 생산성 향상의 원천이 무엇인지 이해하고자 힘쓰고 있으며, 이를 고양시키기 위해 새로운 접근을 시도하고 있다. 카자흐스탄도 예외는 아니다. 원유에 편중된 경제구조를 벗어나 다각화를 꾀하고 교육강화 및 특화산업 기술 향상을 도모하며 혁신·연구·기업가정신 등을 촉진하는 등 경쟁력 제고를 위한 새로운 의제를 발굴해야 한다.
카자흐스탄은 2000년 ~2003년 사이 연간 GDP 성장률이 평균 10.6%에 달한다. 2004년에는 경제성장률이 9.3%였으며, 세계에서 가장 빠른 성장률을 보인 국가 중의 하나이다. 경제 구조에서 원유 의존도는 점차 증가할 것으로 예상된다. 1일 평균 원유생산이 2010년의 경우 2백만 배럴에서 2015년 3백만 배럴로 증가할 것이 예상되기 때문이다.
지역통화 환율의 인하, 재정팽창에 대한 압력, 인플레이션 통제의 과제 등이 앞으로 정책결정자들이 유념해야 할 대목이다.
국가원유기금(National Oil Fund)은 안정적인 사회경제발전, 미래 세대를 위한 재정자원 축적, 외적 경제 충격 완화 등을 위해 설립되었다. 이 기금은 카자흐스탄 국립은행의 정부 계정에 축적된다. 이러한 기금은 GDP의 15%내지 50억 달러를 차지한다. 석유는 유한한 자원이며, 가격 변동이 큰 자원이다. 따라서 장기적으로 안정적 지속성장을 위해서는 석유에 편중된 구조는 한계가 있다. 앞으로는 천연자원 중심 경제에서 기술 및 지식 집약적인 경제구조로 이행해야 한다.
‘산업 및 혁신을 위한 전략’ 아래 정부는 “경쟁력 및 생산성 제고를 위한 우산”을 형성한다는 구상에 착수했다. 2004년 카자흐스탄 정부는 “클러스터 구상(Cluster initiative)”을 통해 국가 경제의 강점을 밝혀내고 이를 활용하기 위해 힘쓰고 있다. 하바드 경영대학원의 Michael Porter 교수가 자문위원이다. 이러한 경쟁력 제고 프로그램은 정부사업소와 기업, 학계 사이의 협력을 이루어내는 역할을 한다. 뿐만 아니라 클러스터 주도로 경쟁기회를 분석하고, 경제성장 제약 요인을 없애는데 중요한 역할을 한다. 이 프로젝트의 가장 큰 특징이라고 한다면 바로 카자흐스탄의 ‘기업환경개선’이라고 하겠다. 기업들이 정부와 관련하여 직면하고 있는 어려움들을 조사하고 이들 개선을 위해 담당부서와의 교류 채널을 마련하고 있다. 또한 카자흐스탄은 지역개발모델 형성을 위해 캐나다와 호주의 경험을 많이 참조했다. 카자흐스탄의 경우 광대한 지역에 인구가 분산되어 거주하는데 이와 유사한 캐나다의 사례를 참조하여 지역개발 기구를 설립했다. 현재 카자흐스탄 정부은 천연자원 기반의 경제구조의 다각화, 비교우위의 활용, 경쟁력 있는 제품생산, 지속가능한 경제성장 등의 과제를 안고 있다.
우선 환율 관리는 소규모 개방경제가 직면하는 가장 전형적인 문제이다. 현재는 변동환율제를 도입하고 있으며, 이를 통해 물가 안정이라는 목표를 기하고 있다. 둘째는 재정정책과 화폐금융정책간 조정의 문제이다. 외국인직접투자(FDI)의 유입으로 우리 화폐는 평가절상의 압력을 받고 있다. 이와 동시에 GDP가 증가함에 따라 정치적 유권자 집단들이 본 프로젝트에 요구하는 재정 지출 수준도 높아지고 있다. 이로 인해 재정 팽창이 불가피한 상황이다. 셋째 무역 정책으로 관세와 비관세 장벽은 여전히 낮은 수준이지만, WTO 가입에 앞서 우려되는 바가 있다. 원유가 우리의 주요 수출품목이지만, 네덜란드병(Dutch Disease)에 의해 수출경쟁력이 극도로 저하되기에 이르렀다.따라서 무역정책을 개편하여 개방화 및 공정화를 도모하는 것이 필요하다. 넷째, 은행분야는 보다 건실해져야 하고, 금융규제 집행 또한 보다 강화될 필요성이 있다. 주식 시장은 자본화 정도가 미진하고 유동성이 낮은 문제를 안고 있다. 오늘날 중간 규모의 기업들은 해외로부터 자금을 차입하기가 쉬운 반면, 소규모 기업들의 경우 자금 차입이 어렵다. 이와 함께 부분간 정책의 적절한 조합을 통해 우리는 투자를 증대시키고, 오일 이외 산업의 성장을 촉진해야 한다. 이때 경영환경을 다룸에 있어 제도적 측면을 아울러 고려해야 한다. 마지막으로 공공분야의 역할 규명을 시작으로 공적 지출의 우선순위를 고려해야 하며, 지출의 효율성을 기하기 위한 제도 형성 문제가 시급하다. 구체적으로 보면, 공무원의 인적 자질, 행정개혁 등이 주요 논의 대상이 될 것이다.
<첨부 : 세션 4-1 발표 요약문>
세션 4. 지방거버넌스와 참여민주주의 : 지방자치의 활성화 모색
패널 1. 분권화, 혁신과 지역 개발
연사 : Tim Campbell, 세계은행 도시정책자문관
각국의 도시들은 국가의 성장을 유지하고 향상시키기 위해 더욱 강력한 역할을 할 수 있고, 또 그런 역할을 해야만 하는 새로운 시기에 접어들었다. 그러나 과거의 분권화 개혁은, 국민들과 재계가 성장하기 위해 필요한 전략화, 협조관계 형성, 효율화, 그리고 재화와 용역의 전달이라는 새로운 역할을 수행할 준비가 되어있지 않았다. 분권화를 비롯해 재무 관리나 민주주의에 있어서의 다른 개혁들은 지방 수준에서의 인센티브 시스템을 변모시켰으며, 세계적으로 거버넌스의 새로운 모델을 형성하는 단초를 제공했다.
지방 거버넌스(Local governance)을 위한 새로운 인센티브 시스템은 본인이 ‘조용한 혁명’이라 칭하는 ‘분권화· 민주화 과정’ 가운데 라틴 아메리카에서 우연히 등장했다. 거버넌스의 새로운 모델로 확립되기는 했으나 모든 곳에서 유지되지는 않았다. 안타깝게도 많은 도시에서 정치적 후견주의(clientelism)와 부패의 옛 관행이, 지난 15년간 분권화와 연관된 경험에 의해 생긴 이득을 망쳐가면서, 다시 지방 거버넌스에 스며들어가고 있다. 그렇지만 세계화의 압박과 결합된 새로운 인센티브로 인해 세계의 도시들은, 1) 도시 및 지방 경제의 경제적 위치에 있어 ‘틈새(niche)’를 정의하고 2) 민간부문을 포함하는 자문과정을 확대하며 3) 다른 도시들이 잘하고 있는 것들을 배우는 학습의 속도를 빨리하고, 그 학습의 깊이를 깊게 하는 데 주도권을 잡고 있다. 이 발표는 도시의 형태를 갖추는 데 도움이 되는 맥락과 원동력을 살펴본다. 그러고 나서 종합계획을 지시하는 ‘구식’과 반대되는 개념으로서, 경제적 경쟁력을 갖추기 위한 전략적 기획이라고 할 수 있는 ‘신식’기획의 메커니즘을 탐색하는 신·구 도시들의 특정 사례로 돌아간다. 이 발표는 또한 국가적 혹은 국제적 수준에서 일하는 정책 입안자들과 실무가들을 위하여 이러한 사례들로부터 더욱 광범위하고 체계적인 교훈을 도출하고자 한다.
‘조용한 혁명’을 통해 인센티브 시스템을 강화하는 데에는 정치적 및 제도적 행동이 필요하다. 이러한 행동들은, 현재 여러 사례에서 자주 등장하는 것과 같은 혁신에 대한 더욱 강한 통제와 압박이 아니라, 도시들의 책임 공유와 역할 강화로 이어져야 한다. 물론 더욱 효과적인 규제가 필요하다는 사실은 자명하다. 그러나 과도한 중앙정부의 통제는, 조용한 혁명 가운데 붙은 혁신과 일신(innovation and renewal)의 불을 꺼뜨릴 수 있다. 게다가 외부환경의 주요한 변화(국제 경영과 재무의 관리상의 변화와 그 국가의 성쇠에 있어 도시의 지도자들이 감당해야 하는 역할 범위에 있어서의 변화)는 국제경영에 있어 도시들이 새로이 직면하게 되는 환경에 더욱 근접한, 더욱 광범위한 접근을 요구한다. 이번 세션에서는 이러한 새로운 접근 방향과 함께, 세계화 환경에서 이제 분권화에 직면한 도시들과 국가들에게 유용한 교훈을 제시해 줄 것이다.
<첨부 : 세션 4-2 발표 요약문>
세션 4. 지방거버넌스와 참여민주주의 : 지방자치의 활성화 모색
패널 2. 협력과 파트너십의 지방거버넌스 구현
소통과 이해, 상호 신뢰와 우정, 지역정부(regional government) 간의 전방위적 교류와 협력의 향상 Strengthening Communication and Understanding, Enhancing Mutual Trust and Friendship, and Improving all-round Exchanges and Cooperation between Regional Governments
연사 : Han Yuqun 중국 산동성장
심화된 경제적 세계화와 지역적 경제 통합, 전 지구적 범위의 산업 구조조정 가속화, 그리고 점차 강화되고 있는 지역 경제 협력과 무역 자유화로 인해 세계는 하나가 되었다. 이와 같은 시나리오에서 한 지역의 부상과 활성화는 확실히 다른 지역과의 협력에 달려있다.지역 정부는 지역 경제의 발전과 시민 복지 향상을 위해 지역 간의 협력과 교류 그리고 공동 발전의 증진을 더욱 중요시해야하는 실정이다. 산동성은 항상 중국의 다른 성과 도시들 간의 협력을 강조해 왔으며, 해당 관할 하에 있는 지방 정부들도 조정 기능을 강화하도록 지시했다. 동시에 산동성은 외부 세계로의 문호 개방과 외국 정부와의 협력 및 교류를 위한 적극적인 행보에 나서고 있다.
산동성은 중국의 많은 성들 및 도시들과 우호관계를 맺어왔다. 경제, 무역, 관광, 문화 및 기타 부문에서의 협력과 교류는 정부의 확고한 노력, 경제주체들의 참여, 그리고 시장 중심적 운영 방법을 통해 강화되었다. 서로의 필요를 채워주고 공동의 번영을 추구한다는 원칙에 따라 산동성의 8개 도시들 즉 靑島(Qingdao)시, 濟南(Jinan)시, 煙臺(Yantai)시, 威海(Weihai)시, 濰坊(Weifang)시, 淄博(Zibo)시, 日照(Rizhao)시, 東營(Dongying)시는 원래 행정 경계의 제약을 깨고, 자원의 재조직과 교류를 이뤄냈다. 이 도시들은 힘을 합쳐 산동반도제조공정기반(Shandong Peninsular Manufacturing and Processing Basis)을 형성했다. 이들 지방 정부의 협조를 통해 산동반도는 완벽한 교통과 통신 시설, 강력한 산업 기반, 그리고 향후 발전을 위해 충족된 환경과 커다란 잠재력을 갖추게 됐다. 이들 도시는 지방 정부와 조직 및 기업들이 상호 협력하고, 교류하는 데 매우 훌륭한 기반을 형성했다.
본인은 이번 기회를 통해 포럼 참석자들에게 산동성을 방문하고 투자해보라고 권하고 싶다. 산동성은 외부 세계로의 문호 개방에 흡족한 조건과 기반을 향유하고 있다. 다른 나라 지역 정부와의 협력과 교류를 강화한 것은 항상적인 개방과 공동 번영을 위한 중요한 조치였다. 우리는 전 세계 5개 대륙 40개 이상의 나라의 122개 지방자치단체들과 우호 관계를 맺고 있다. 전 세계 상위 500개 기업 중에서 113개 기업이 산동에 투자했으며, 262개 사업체를 설립했다. 외국의 지역 정부들과 초국적 기업들이 수십 개의 경영지원사무실이나 대표부를 설치했다. 또한 1200개의 산동 기업들이 국외에서 933개의 사업체를 설립함은 물론, 100개 이상의 나라에서 투자를 하고 사업 및 노동 계약을 채결했다.
본인은 개방과 협력이야말로 지방 정부들의 공동 과제임을 믿고 있다. 또한 지방 정부 간의 협력이 상호 이익이 되며 신뢰할 만하고 건전하며 개방되도록 하기 위해 다양한 제도를 만드는 것이야 말로 지방 정부들의 주요 임무라고 생각한다. 본인은 국가들 간의 상이한 문화에 대한 상호이해와 관용이야말로 지역 정부들의 중요한 역할임을 믿고 있다. 그리고 더욱 광범위하고 더욱 열려있으며 더욱 유연한 협력을 수행하는 것이야말로 지방 정부들의 소망임을 믿는다. 지방 정부들의 협력과 발전은 유망한 미래를 향유할 수 있는 기본 조건이 될 것이다. 지방정부자치단체 간의 협력과 노력 여하에 따라 가는 길이 더욱 밝아질 것이다. 본인은 이 포럼을 통하여 지역 정부간의 국제적 협력이 더욱 긴밀해지고, 그 효과를 높여서 우리의 국민들에게 더 많은 편익과 복지를 가져다주기를 희망한다.
<첨부 : 세션 5-1 발표 요약문>
세션 5. 시민사회와 참여 거버넌스
패널 1. 시민사회의 역량과 책임
모로코의 경험에 관한 회고
Reflections on the Moroccan Experience
연사 : Rachid Benmokhtar 모로코 알 아카와인대학교 총장
이 발표는 10년 이상 시민사회가 중요한 역할을 해왔고 그 중요성이 점차 커지고 있는 모로코 공화국의 현재의 경험에 기초하고 있다.모로코의 많은 시민 조직이 성공을 거둔 이유를 분석해 본 결과, 다음과 같다.
- 모로코 사회 내부에 뿌리 깊은 협력적이고 협조적인 관행이 존재한다는 점
- 정부 및 지역 엘리트들의 참여
- 정부의 민주적 개방성
- 교육과 권력 위임의 필요성 공감
요컨대, 민주주의의 발전이 정부와 시민사회가 협력할 수 있도록 했던 것이다. 모로코에서는 1980년대에 ‘인권 연합’에 대한 보편적인 인식이 확산됐으며, 1995년부터 국가에게 배타적으로 유보되었던 영역에 시민사회의 구체적인 참여가 이뤄지기 시작했다. 1995년 이후 시민사회가 새로 참여하기 시작한 영역으로는 -사교육의 확산에 따른- 교육 분야를 비롯하여 식수, 전기, 의료 서비스, 빈곤과의 전쟁 등을 포함한다. 그 이후로 시민사회는 성(性), 유아, 주민 권리의 신장, 시민 지향 훈련과 같은 특정 분야를 중심으로 조직화됐으며 활발한 활동을 전개해왔다. 무엇보다 중요한 것은, 시민사회가 점차 지역과의 연계를 통해 여성의 지위 상승, 가구의 경제적 자율성 확보, 소수 권리 방어, 부패에 대한 투쟁, 민주주의의 확립에 상당한 기여를 해왔다는 점이다.
한편, 현재 시민사회는 정부 즉 선거 대표의 책임과 시민이 져야할 책임 간의 경계가 아직도 명확하지 않다는 사실에 도전을 받고 있다. 사실 공공 책임의 일부인 영역을 시민 사회가 담당하는 것은 장기적으로 위험하거나 비효율적일 수 있다. 특히, 그 재원이 반드시 공평무사한 자원에서만 나오는 것이 아니라는 점 때문에도 그러하다. 또한, 정치적인 수단으로 시민 단체의 응집된 힘을 사용하려는 시도 -근본주의 운동가들이 곧잘 사용하곤 하는- 역시 시민 사회를 위협하는 요소라고 할 수 있다. 이 때문에 시민사회의 올바른 정착을 위해서는 정돈된 조직화와 능력의 향상, 그리고 독립적인 기관에 의한 사후 관리 및 평가가 필요하다. 다행스럽게도 모로코 시민사회의 미래가 전반적으로 낙관적이며 진화가 지속되리라고 보는 시각들이 우세하다. 시민 사회의 진보에 따라 연합 조직이 형성되면 국가와 기업을 든든하게 지지할 수 있는 전략적인 역할 역시 수행하게 될 것이다.
<첨부 : 세션 5-1 발표 요약문>
세션 5. 시민사회와 참여 거버넌스
패널 1. 시민사회의 역량과 책임
‘굿 거버넌스(good governance)’를 위한 시민단체와 정부의 파트너쉽
- 아일랜드 비정부개발조직연합 ‘Dochas’Developing Partnerships between civil society organizations and governments to promote good governance - The example of Dochas, the Irish Association of Non-Governmental Development Organizations.
연사 : Anne Cleary 아일랜드 NGO 연합회장
**Anne Cleary는 더블린 지역개발단체인 ‘Aidlink'의 집행이사이다. Aidlink는 아일랜드 비정부개발조직연합 ’Dochas'의 회원 단체 중 하나지만 연합 활동에 적극 가담하고 있고, Anne Cleary는 2003년에 연합회장으로 선출된 바 있다.
“적절한 파트너십 구축은 아일랜드원조프로그램(Irland Aid)의 요체라고 할 수 있습니다. 이와 함께 협력 관계에 있는 정부의 국정 운영이 원활하게 이루어져야 파트너십이 비로소 효과적으로 작용합니다.‘굿 거버넌스(good governance)’와 이를 위한 능력 배양은 우리 원조 프로그램에 있어 중요한 요소가 될 것입니다. 거버넌스, 법치주의, 인권, 민주주의가 제대로 이뤄지지 않는다면 어떠한 개발 원조도 효과를 발휘할 수 없습니다. 거버넌스는 하루밤에 이뤄지지 않습니다. 거버넌스는 시민 사회를 근간으로 하여 배양됩니다”
아일랜드 국무부 장관인 Liz O'Donnell TD은 ‘1999년 개발원조에 관한 국립 포럼 -아일랜드 원조 프로그램 향후 25년의 관제’에서 위와 같은 발언을 하고 있다. 이는 급속하게 확장되고 있는 아일랜드조프로그램이 직면하고 있는 과제를 알 수 있는 말로, 개발 이슈에서 가장 중요한 것은 거버넌스라는 점이다. 시민단체로 하여금 개발 과정에 의욕적으로 참여하도록 하는 것 역시 거버넌스다. 이번 프르젠테이션에서 나는 거버넌스의 구현에 있어 시민단체가 담당하는 역할에 관해 알아볼 것이다. 이를 위해 아일랜드의 비정부개발조직연합체인 Dochas의 예를 들겠다. Dochas는 ‘시민사회’라는 용어를 가계와 정부 사이에 존재하는 광범위한 영역으로 정의하고 있다. 이러한 영역 내에서 Dochas는 지역 사회의 가난과 해소하고, 사회 각 영역에서 인권 증진에 나서고 있는 행위자들과의 연대를 굳건히 하고 있다. 한편, 학계는 시민사회의 역할을 다음과 같이 규정한다.
- 정부의 책임성 유지
- 정부 정책의 영향력 배가 및 변화를 위한 압력 단체 역할
- 효율적인 공공 서비스 요구
- 이점이나 역량이 큰 곳에 효율적인 서비스 규명 및 전달
다시 말해 전국민적 시민사회나 지역사회는 기초의료보호나 교육 등의 서비스 만을 요구하는 공간이 아니다. 특정 서비스가 누락됐을 경우 그 이유에 의문을 제기하게 만들고, 현재 진행중인 서비스가 가장 최선의 대안인지 비판할 수 있도록 시민의 역량을 키워주는 것이 시민단체의 역할이다. Dochas는 각 개발 지역에서 활동하고 있는 33개 독립 조직의 플랫폼 역할을 하는 조직으로, 주로 각 지역에 서비스를 전달하는 업무를 해왔다. 그러나 이제는 빈곤 지역 NGO들의 역량을 향상시키고 파트너십 강화에 역점에 두는 방향으로 활동 방향을 전환하고 있다. 또한, 개발 지역의 주요 이슈를 아일랜드 정부에 전달하는 중개자 역할을 맡고 있다. 무엇보다 Dochas의 활동이 진정한 의미를 갖기 위해서는 투명성, 책임성, 개방성이 전제되어야 한다. Dochas는 어디까지나 파트너들과 시민의 이익을 위해 행동하는 시민사회의 행위자들이다. 마지막으로 선진개발지역과 후발개발지역의 시민사회가 공존공영할 수 있는 길을 모색하는 것이 정부와 기부자들에게 주어진 공동 과제라고 Dochas는 생각한다.
<첨부 : 세션 5-2 발표 요약문>
세션 5. 시민사회와 참여 거버넌스
패널 2. 지구시민사회로의 발전
연사 : Hans Koechler, 국제진보기구(IPO) 회장
민주주의는 본질적으로 인간의 위엄성과 기본 인권에 바탕을 두고 있는 보편적인 개념이다. 그것은 국내나 국제적으로, 혹은 초국가적인 어떤 경우에 있어서도 정치 질서의 정당성에 있어서 근거가 된다. 일반적으로 정치 조직의 존재 이유는, 그것이 주권 국가의 하부 구조를 위한 것이든 국가들 간의 관계를 위한 것이든 시민들의 정치적 의지의 표명에 있다. 국민의 대표는 오직 진정한 형태의 참여에 기초하고 참여에 의해 수행될 때에만 민주적이라고 할 수 있을 것이다. 그리고 진정한 참여는 오로지 지방 거버넌스의 한계를 뛰어넘을 때 완전한 민주적 의미를 발현시킬 수 있다.
‘참여’라고 하는 민주주의의 기본 원리는 근래에 들어 지구화(globality)라는 맥락에서도 평가된다. 국적을 초월한 경제 및 정보 네트워크는 이전보다 복잡한 형태로 지구를 묶고 있고, 직접적으로 국가 차원에서의 의사결정 과정들에 영향을 미친다. 즉, 고용 기회, 환경적 특성, 국내 및 지역적 안보 등의 이슈들이 전통적인 민족 국가의 범위를 벗어나서 개별 국민들에게 다가가고 있다. 이제 전통적인 국적 개념은 ‘지구화’라는 새로운 상황에 맞물려 변화하고 있으며, 국가라는 영역 안에 있는 시민의 이익을 보호하는 데도 기능적인 한계에 부딪히고 있다. 결국 새로운 초국적인 실체라고 할 수 있는 지구시민사회가 출현하게 됐으며, 이는 전통적 의미에서의 정부들 간의 관계를 뛰어넘어 영향력을 발휘하고 있다. 그러나 국제 관계에 있어서는 ‘지구촌’이라는 개념이 대세를 장악하면서, 기존 전통 국가를 대체할 만한 조직들이 나서기를 머뭇거리고 있다. 지구시민사회는 전통적인 국가의 의사 결정 양식을 초월하는 초국가적인 민주주의를 요구한다. 현재진행형에 있는 지구시민사회가 초국가적인 차원에서의 결정에 영향을 미칠 만한 적절한 기회를 만들어내지 못한 것은 국제 조직의 신뢰성에 심각한 타격을 입히는 결과를 초래했다.
전지구 차원에서 ‘민주주의의 공백(democratic vacuum)’은 현재 국제진보기구의 중요한 관심사 중 하나다. 국적을 초월한 민주주의를 이끌만한 조직이 활성화되지 않는 한, 민주주의와 시민의 자유는 자국내에서 침식될 것이 뻔하다. 시민사회는 국내에서 뿐 아니라 국제 정치 차원에서도 민주주의의 필수 요소다. 현재 활발하게 이뤄지고 있는 전지구화 과정은 초국가적인 민주주의의 확립과 이를 이끌만한 조직의 활성화라는 두 개 과제의 상호의존적인 관계에 대해 다시 한번 생각하게 한다. 지구시민사회가 전통적인 국가와 국가간 조직들과 얼굴을 맞대고 제기능을 수행하기 위해서는, 국제 관계의 민주화의 국제 법규 확랍이라는 과제가 우선 해결돼야 한다. 1972년 설립 이래 국제진보학회는 지구시민사회에 대한 열망에 보조를 맞추도록 국제 정치를 이끌어야 한다는 관점에서 민주적 차원에서의 국제 기구 재형성과 함께, 그와 별도로 연합된 국가 조직의 재형성을 제안해왔다. 특히 환경 및 사회와 경제 발전, 그리고 평화의 영역에서 주권적으로 평등한 국가들 간의 관계 뿐 아니라 국가 간 조직들 간의 관계에서 있어서 민주주의의 적용은 국제진보학회의 주요 관심사다.
참여라는 관점에서 민주주의의 본질은 실제 (시민 사회가 국민국가의 경계를 넘어서 도달하고 있는) 국적을 초월한 정부의 재창조를 요구하고 있다. 따라서 중요한 것은 국제 관계에 대한 주요 패러다임의 변화다. 다시 말해 지금까지 거의 국내에서만 배타적으로 적용됐던 민주주의의 원칙들이 초국가적인 차원에서도 기능해야 한다는 것이다. 이를 위한 국제 조직 관계의 재설정에 대한 요구는 지구시민사회에 대한 뜨거운 염원에서 비롯된 것으로 개인의 문제나 관심거리가 다른 국가 및 다른 지역 사람들과 상호 연결돼 있다는 인식이 확산됨에 따라 이끌어낼 수 있었다. 역동적인 지구화의 결과로 진행되고 있는 이러한 상황은 국민국가의 경계를 이미 넘어섰고 민주적인 정당성을 포기하지 않는 한 다시 국민국가로 돌아설 수 없게 만들었다.
초국가적인 정부의 재창조를 위해 필요한 요소들을 찾는 과정에서 우리는 실제하는 한 가지 사례를 참고할 수 있다. ‘유럽연합’이라는 초국가적인 실체에서 국경을 넘어 이뤄지고 있는 다양한 협력 사례들이 바로 그것이다. 그러나 가장 힘을 쏟아야 하는 부분은 국가 조직 연합이다. 이 조직은 실제 전지구적인 구성원을 포함하고 가맹된 조직들에 의한 국제적인 협조라는 가장 본질적인 측면을 대표해야 한다. 지구시민사회에 맞는 역할을 하기 위해서 UN총회(the United Nations General Assembly)는 우선 비율적인 기초에서부터 지구의 모든 지역 대표가 상임 의원으로 참여하는 의회를 구성해야한다. 지구시민사회에서 정치인들은 단지 직접 대면하고 있는 국내 유권자에 대해서만 책임을 져서는 안된다. UN의회(United Nations Parliamentary Assembly)는 지구 공동체에 자국의 정책을 설명하는 포럼 형식으로 진행돼야 한다. 또한 UN의 안전보장이사회의 구성은 오늘날 세계 정세를 보다 잘 대표할 수 있도록 만들어져야 한다. 그리고 개별 국가가 아니라 주요 지역의 대표자들을 상임 회원으로 포함시켜야 한다. 예컨대, ‘상임 회원(permanent membership)’이라는 개념은 지역적인 멤버십이라는 의미에서 재정의돼야 한다. 의사 결정의 절차들은 적격의 대다수를 위해 현재 상임위원인 5개 국가에서 즐겨 사용하고 있는 거부권 특권이 철폐됨으로서 민주화되야 한다.
국제진보학회는 그와 같은 세계 조직은 ‘민주적인 정밀 검사’라는 실현가능한 가이드 라인을 1985년 1985년 UN 40주년 기념 행사로 열린 “국제 관계에 있어서의 민주주의”라는 세미나와 1991년 “보다 민주적인 UN국제회의(CAMDUM)", 그리고 1996년 캠브리지 대학의 전문가 모임에서 제기했다. 따라서 국제진보학회는 UN 사무총장의 최근 개혁안을 환영한다. “더 큰 자유 : 모든 면에서 발전과 안전, 그리고 인권에 대하여”라는 보고서에서 그는 국제적인 공동체의 최고집행기구가 민주적인 의사결정의 요구를 수용할 수 있도록 특별히 안전보장이사회의 주요체계의 개혁이 필요하다는 점을 강조하고 있다.
국제진보학회의 분석에 따르면, 오직 이사회에 부여된 집행력을 공정하고 균형있게 분배하는 것 만이 지구촌 국가와 민족, 지역에서 활동하고 있는 조직들이 지속가능한 방법으로 세계의 안전과 평화를 유지할 수 있도록 할 것이다. 그러나 이를 위해서는 기존 국가 중심의 국제법에서 주요한 패러다임의 변화가 요구된다. 국제법에서는 국가의 주권을 최상위에 두고 있다. 그러나 새로운 규범 체계에서는 정치적 체계의 정당성에 있어서 기본적인 근거가 된다고 할 수 있는 시민들의 양도할 수 없는 권리에 국가와 동등한 수준의 중요성을 부여해야 한다. 힘의 균형이 강조되던 1945년과는 본질적으로 다른 21세기 지구적 현실에 대해 새로운 적응하려는 UN기구들의 최근의 움직임은 사실 때늦은 감이 있다. UN이 평화 및 국제법규의 수호자로서 최고의 위상을 유지하고자 한다면 시급하게 추진돼야하는 문제이다. 전지구적 시민사회의 보편적인 성격은 주권국가들 사이에 있는 보편적으로 인지되어 있는 민주적인 절차와 들어맞아야 한다. 전지구적 시민의 출현은 초국가적인 정부 재창조를 민주주의의 필수 요소로 만들었다.
<첨부 : 세션 5-2 발표 요약문>
세션 5. 시민사회와 참여 거버넌스
패널 2. 지구시민사회로의 발전
초국적 정부의 재창조(Reinventing transnational government)
연사 : Yoshiko Nakano OISCA 회장
본인이 총재를 맡고 있는 국제 OISCA(the Organization for Industrial, Spiritual and Cultural Advancement International)는 일본에 본부를 두고 있으며 25개국에 지부와 회원을 두고 있는 국제 NGO이다. 국제연합경제사회이사회(United Nations ECOnomic SOcial Council: UN ECOSOC)는 1995년 OISCA에게 자문 역할을 부여했다. 1961년 창설된 이래 OISCA는 개발도상국가에서 청년층을 대상으로 하는 NGO 양성 프로그램과 함께 조림(造林)을 비롯한 농촌 공동체 개발 등의 일을 수행해 왔다. 이런 활동들에 사회에 기여하는 가치있는 일임을 인식한 많은 후원자들이 OISCA의 활동에 동참했다. 이번 세션 주제에 대해 OISCA의 활동을 구체적인 예로 들어 설명하고 한다.
‘굿 거버넌스(Good governance)’를 실현하기 위해서는 강하고 효율적인 리더십이 중요하다. 나는 이런 리더들이 이타주의로 무장하고 대중의 편익을 위해 헌신할 필요가 있다고 생각한다. OISCA는 개발도상국의 농촌 공동체에서 일할 젊은 지도자들을 배출하기 위한 교육 과정을 운영하고 있다. 이미 많은 나라에서 수천 명의 젊은이들을 대상으로 장기적인 NGO 양성 프로그램을 제공중이다. 독립적이고 책임감 있으며 헌신할 줄 아는 젊은이들이 자신이 속한 공동체의 개선을 위해 다른 사람들과 함께 일할 수 있도록 교육하는 것이 OISCA의 목표다. 실제로 교육 과정을 수료한 몇몇 젊은이들이 지역 공동체의 지역 공동체의 지도자로서 농촌 개발에 힘쓰고 있다. 그러나 OISCA의 훈련생들은 대부분 가난한 농촌 출신이기 때문에, 교육 과정을 마치기 이전 보다 높은 임금을 원하고 도시로 떠나는 경우가 많다. 교육 대상자들이 자신의 고향인 농촌을 위해 헌신하는 것이 얼마나 중요한지를 알고 사명감을 가질 수 있었으면 하는 것이 OISCA의 바람이다.이하는 훈련 수료생인 한 인도네시아 젊은이가 그의 고향에서 마을 사람들과 힘을 합쳐 학교 건물을 성공적으로 재건축한 사례이다.
인도네시아의 OISCA 훈련 수료생 동창회(OISCA Training Alumni Association)는 2년 전에 한 학교 건물을 건설하는 작업에 착수했다. 그들은 선생님, 학부모 및 지역 공동체 지도자들의 협조를 얻어냈으며, 새로 참여한 사람들과 여러 차례 회의를 했다.동창회는 이 사업의 조건에 대해 다음과 같이 설명했다.“목수들은 우리 공동체 내부에서 고용해야 한다. OISCA 과정을 통해 목공 기술을 익힌 동창들은 이 마을 목수들의 기술 향상을 위한 단기간의 교육 과정과 함께 일본 대사관의 재정적 후원으로 획득한 도구와 재료를 제공한다.이런 과정을 통해 목수들은 일자리를 얻을 수 있을 뿐 아니라, 향후 외부의 도움 없이 학교를 보수할 수 있게 된다. 한편, 교사와 학부모들은 건설 작업에 차례로 무보수의 노동력을 제공한다” 처음에는 학부모들이 이 일에 참여해야 할 필요성을 이해할 수 없는 듯 했다. 동창회는 학교의 건축과 보수는 지역 공동체와 그 구성원들의 책임이며, 이 사업은 그들의 자녀들에게 편익을 가져올 것이고, 장래에 이 마을의 번영으로 이어질 것임을 설명했다. 동창들은 더 나은 시설에서 자녀들에게 양질의 교육을 제공하는 것이 얼마나 중요한지를 끈기 있게 설명했다. 많은 토론이 있은 후, 학부모들은 이를 받아들였고 열정적으로 참여하기 시작했다. 이러한 시도는 결국 성공했다. 다른 지역 공동체에서도 되풀이해서 이 같은 방법을 시도하고 있으며 점차 후원자 역시 생겨나고 있다. 본인은 훈련 수료생의 성공담을 들어, 참여 거버넌스가 빈곤 퇴치에 있어 얼마나 효과적인지를 낙관적으로 설명했다.
빈곤과 관련된 다양한 이슈들은 서로 얽혀있다. 삼림의 파괴, 경제 활동의 둔화, 영양 부족, 건강의 악화, 불충분한 교육 등이 서로 원인과 결과가 되는 요인들이다. 혹자는 일관된 농촌 개발을 위해서는 동시에 모든 부문에서 이 문제들을 다룰 필요가 있다고 느끼기도 한다. 그러나 만약에 거기에 사는 많은 사람들이 인센티브를 받고 그 자신의 수요를 인식하며, 합당한 지도를 받아 자신의 문제를 해결할 주도권을 갖는다면, 서로 얽혀있는 여러 요인들을 조금씩 분리시켜서 해결해나갈 수 있을 것이다. 빈곤은 교육의 필요성을 제기시키고, 교육 수준의 미달은 다시 빈곤을 야기한다. 만약에 시민들이 자발적으로 학교를 건설하고 자녀들을 위한 교육 시설을 굳건히 한다면, 시민들은 더욱 적극적으로 자녀들을 학교에 보낼 것이고, 설령 가난하더라도 그들 자녀에게 더 나은 교육을 제공하기 원할 것이다.일단 교육 수준을 향상시키는 문제가 성공하면, 이와 연관된 다른 문제를 찾아낼 수 있게 되어 자력으로 해결할 수 있는 능력 역시 생기게 된다. 예컨대, 어린이들은 건강하게 양육되고 신체적·정신적으로 성숙하기 위해 충분한 영양이 필요하다. 만약 영양 부족 문제가 양질의 교육을 막는다는 것을 알게 되면, 비록 소극적인 해결책만이 가능한 상황이라고 할지라도, 자녀들에게 더 나은 식단을 제공하도록 설득하기가 더욱 쉬워진다. 오늘날 우리는 소수의 엘리트나 부유한 나라의 국민들이 아니라 모든 사람의 편익을 위해 국제적인 의사결정을 구체화하고 통제할 동력을 요구하는 많은 지구적인 문제들에 직면해 있다. 본인은 중요한 전제조건이 풀뿌리 시민들에게 ‘힘’을 부여하는 것이라고 생각한다. 이들에게 힘을 부여하기 위해서는, 그들 스스로 문제를 해결할 수 있도록 지역공동체에 기초한 내부 동력을 지닌 공동체를 설계하고 실행시킬 수 있도록 이들을 지도해 주어야 한다. 이를 통한 성공 사례가 누적되면, 시민들은 스스로의 힘을 인지하고 발휘할 수 있게 될 것이다. 본인은 이처럼 지역 공동체 차원에서의 성공 사례들이 국제 공동체에 까지 영향력을 발휘할 수 있게 되기를 소망한다.
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