한국자치발전연구원, ‘민선 지방자치 10년의 평가와 과제’ 주제로 세미나 개최
본 연구원(원장 김안제 : 서울대 명예교수)에서 주최하고, 행정자치부, 한국지방행정연구원, 한국지방자치학회, 전국시도지사협의회, 전국시도의회의장협의회, 전국시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회의 후원으로 민선 자치 10주년을 기념하는 『민선지방자치 10년의 평가와 과제』에 관한 세미나를 6월 10일에 세종문화회관 컨퍼런스홀에서 개최하였다.
오늘 세미나는 우리 나라 지방행정연구의 산실인 한국지방행정연구원 김흥래 원장 및 한국지방자치학회 이주희 회장의 축사와 함께 시작되었다.
세미나는 최창호 건국대 명예교수의 사회로 제1주제 "참여정부 지방분권정책에 대한 평가와 향후과제"에 대해 오재일 전남대 교수의 발제가 있었으며, 이에 대한 토론으로 권문용 강남구청장, 김병국 한국지방행정연구원 자치·정책연구실장, 모성은 자치인력개발원 교수의 토론이 있었다.
제2주제 "교육자치제와 경찰자치제 실시 어디까지 와 있나"에 대해서는 이기우 인하대 교수가 '지방자치경찰과 지방교육자치의 개혁 추진실태'를 중심으로 발제를 하고, 이에 대해 김성호 전국시도지사협의회 정책실장, 김흥주 한국교육개발원 교육행·재정연구실장, 심익섭 동국대 교수, 이채익 울산남구청장의 토론이 있었으며, 제3주제인 "주민자치센터의 바람직한 활동방향"에 대해서는 한국지방행정연구원의 김필두 박사가 '지역공동체 형성을 위한 주민자치센터의 활성화방안'을 주제로 발제를 하였다. 이에 대해서는 강형기 충북대 교수와 박홍순 열린사회시민연합 커뮤니티파트너십센터 소장 및 서종화 서울시 의원의 토론이 있었다.
제1주제인 “참여정부 지방분권정책에 대한 평가와 향후과제”에서는 지방분권 정책을 주요 국정과제의 하나로 주창하면서 추진하고 있는 참여정부의 지방분권정책에 대하여 평가를 하고 향후방안을 제시하였다.
참여정부의 지방분권 정책은 정부혁신지방분권위원회를 통하여 추진되고 있는데, 이에 대한 구체적 평가는 지난 2월에 집중적으로 이루어졌다. 지난 2년간의 분권화 정책을 살펴보면 학계에서 지적하는 바와 같이 가시적인 커다란 성과는 없으나 분권화에 대한 청사진을 국민들 앞에 공표하고 이의 실천을 위한 내적 준비에 주안점을 두었다는 점은 긍정적으로 보고 있다. 재정분권을 위해 지방양여금 폐지, 지방교부세율의 인상, 특별교부세의 축소, 증책교부금제도의 폐지 등 지방교부세법이 개정되었으며, 국고보조금 제도의 손질로 재정분권의 자율성 신장이라는 측면에서 성과가 있었다. 주민투표법의 마련과 주민소송제도를 통해 지방정부에 대한 시민의 통제 기제가 강화되었다.
여야합의에 의한 지방분권특별법을 통해 분권과제가 국가과제로 정립되어 추진되고 있다.
자치경찰제 도입을 2004년 9월 16일 확정·발표하고, 자치경찰추진단을 행정자치부 산하에 두어 자치경찰 관련 입법안을 마련하고 있다.
향후 지방분권정책의 추진방향으로는
첫째, 지방자치제를 헌법적 제도로 인식하여 헌법정신의 구현이라는 측면에서 지방분권화 정책을 접근하여야 한다.
둘째, 최근 정부의 분권형 국정운영은 지방분권화 정책과는 구별되어 평가되어야 한다.
셋째, 정부혁신과 지방분권을 유기적으로 연계시켜 추진하는 것이 필요하다. 이러한 측면에서 현재 참여정부의 중앙정부가 비대해지는 상황은 분권화정책과 어긋나는 것으로 보이므로 정책에 대한 재점검이 필요하다.
넷째, 개혁과제들을 점검하고 평가하기 위해 민관학 협동의 로드맵 감시위원회가 구성되어 개혁과제들의 집행력을 담보하는 방안들이 강구될 필요가 있다.
다섯째, 지방분권에 대한 평가는 수요자 입장에서 이루어져야 한다. 주민이 체감할 수 있는 정책이 우선적으로 추진되어야 한다는 것을 의미한다. 이를 위해 주민체감형 과제를 선정하여 시범적인 정책성과를 만들어 낼 필요가 있다.
여섯째, 위원회와 정부, 국회의 협력체계가 무엇보다 중요하다.
마지막으로 지방분권화 정책에 대한 내용적 충실화로 단순히 지방분권에 대한 통계적 달성도에 급급할 것이 아니라 지방자치의 본질에 대한 충실한 제도적 개선이 필요하다.
제2주제인 “교육자치제와 경찰자치제 실시 어디까지 와 있나”에 대해서는 이기우 인하대 교수가 ‘지방자치경찰과 지방교육자치의 개혁 추진실태’를 중심으로 발제를 했다.
지방분권특별법에 의하면 지방자치경찰제도와 지방교육자치제는 국가의 의무로 규정되어 있다. 경찰의 지방화와 지방교육행정의 개선문제는 해방 후 줄 곧 논의된 문제인데 이번 정부에서 적극적으로 추진되고 있다. 이는 지역의 치안역량과 교육역량을 결집하여 주민들이 지혜와 노력을 모아 지역발전의 토대를 형성한다는 측면에서 추진되어야 한다.
지방자치경찰제도는 주민과 밀착한 서비스제공을 통해 치안서비스의 질을 향상시키고 지방행정의 집행력을 확보하여 주민의 불편을 실질적으로 해소하는데 도움을 주기 위해 마련되었다.
지방자치경찰은 첫째, 치안사각지대의 보완과 지방행정집행력의 제고를 위해 필요하다.
둘째, 역할분담을 통한 국가경찰의 효율성을 제고하기 위해 필요하다.
셋째, 주민의 치안수요에 유연한 대응이 요구되면서 자치경찰의 필요성이 대두되고 있다.
넷째, 주민참여 및 협조를 통한 주민의 치안활동의 활성화를 통해 주민과 경찰이 함께 지역치안문제를 해결하는 지역경찰의 모습을 구현하기 위해 필요하다.
지역토착세력의 경찰에 미치는 영향 등에 의한 경찰권력의 토착화 및 지방의 영세한 지방재정능력으로 인한 효율성의 저하, 부패한 지방정치권력과 경찰권력의 밀착에 의한 우려 등 지방자치경찰의 도입에 대한 우려가 있지만 이는 극복해야할 사항이지 반대의 논리는 되지 못한다.
우리나라에 맞는 지방자치경찰제는 주민들의 생활편익을 중심으로 하는 치안서비스의 제고라는 측면에서 남유럽의 지방자치경찰모델을 그 모범으로 제시할 수 있다. 특히 스페인의 자치경찰제도는 우리에게 많은 시사점을 준다.
지방자치경찰의 도입은 첫째, 지방자치단체의 경찰기능측면에서 경찰분권화의 범위의 문제이다. 어떤 기능을 이양할 것인가의 문제로 이는 지방정부의 능력과 관련이 있다. 지방자치경찰은 지방자치단체의 업무수행과 밀접한 연계가 있는 식품위생 등의 특별사법행정기능분야와 위험방지기능 중 주민과 밀접한 관련이 있는 교통경찰분야와 방범기능 등이 그 범위에 포함될 것이다.
둘째, 지방자치결찰의 실시단위 측면에서 광역단위로 실시할 지와 기초단위에서 실시할 지가 의견대립이 심한데 지방자치경찰의 범위를 전자와 같이 본다면 주민과 가장 근거리에 있는 정부인 기초지방정부의 수준에서 실시하는 것이 타당하다.
셋째, 지방자치경찰의 조직형태는 독임제와 위원회제 어느 것으로 할지가 의견이 대립되는데, 지방경찰위원회를 두고 그 집행기관으로 지방경찰청장을 선임하도록 하는 것이 다수이다. 조직은 정치적 중립성의 보장과 업무의 신중한 처리의 문제로 위원회제도를 운영하는 것이 바람직하다고 하지만 지방경찰이 수행하는 업무가 교통과 방범이 중심이 되는 지역행정업무의 집행력 보장이라는 측면에서 독임제가 바람직하다고 보고 있다.
넷째, 국가경찰과 지방자치경찰과의 관계 측면에서 기존의 지방경찰관서를 지방자치경찰로 전화하는 방법과 기존의 관서 외에 지방자치경찰기능만을 수행하는 지방자치경찰기관을 별도로 설치하는 방법이 제시되는데 후자가 제도의 취지에 합당하지만 비용의 과다소요로 인한 단점이 있다. 이에 대한 방법으로 기존의 파출소를 지방자치경찰이 사용하도록 하는 방법 등이 모색될 필요가 있다고 보고 있다.
다섯째, 지방자치경찰에 대한 인사와 복제의 문제로 지방자치경찰은 지방자치단체의 지방공무원이어야 하며, 도입초기에는 국가경찰 중 희망하는 자의 지원과 일정한 훈련과정을 통한 모집이 이루어져야 한다. 모두 신규채용의 형식을 유지하며 지방자치경찰의 신분으로 모집한다. 이들에게는 제복을 착용하되 상징적 의미에서 지방경찰의 위상을 높일 수 있고 주민들이 친근하게 여길 수 있는 것이 바람직하다.
여섯째, 지방경찰과 지방재정의 문제로 지방경찰의 운영비는 원칙적으로 지방자치단체가 부담한다. 그러나 지방재정의 빈곤 등을 고려하여 국세와 지방세의 재정 및 교부세의 인상들을 통해 지방재정의 개선이 선행되어야 한다. 지방자치단체가 부과하는 경찰관련 범칙금 및 과태료 수입의 지방이양을 적극적으로 검토하는 것이 필요하다고 생각된다.
마지막으로 지방행정기관과 지방자치경찰의 관계로 局과 課 단위의 업무와 자치경찰과의 관계를 잘 설정하는 것이 중요하다. 모든 업무에 자치경찰이 투입될 수 없으므로 합리적인 업무배분이 무엇보다 중요하다.
지방교육자치제의 개혁은 지난 10여년간 계속되어 논의되어온 문제이다. 하지만 공교육에 대한 불신은 더욱 커지고 있는 형편이다. 국가가 주도하는 교육개혁의 한계를 보여주는 것이 아닐까? 교육의 신뢰를 회복하기 위해서는 현재의 교육행정시스템이 바뀌어야 한다. 학교를 관료들의 획일적인 지배로부터 해방시키는데서 그 출발점을 찾아야 되는데, 학교현장이 활성화되기 위해서는 교육적 행정권한이 지방정부로 이양되어 구성원들이 학교행정에 참여할 수 있도록 함으로써 좋은 학교를 만들 수 있도록 해야할 것이다.
현재의 지방교육행정제도는 광역중심의 지방교육행정체계이며, 교육에 대한 법령의 규제가 강하고, 교육행정기관이 집행기관으로부터 분리되어 있고, 주민의 교육행정에 대한 참여가 배제되어 있다는 점, 지방자치단체가 권한은 없으면서 상당부분의 지방교육재정을 부담하고 있다는 특징이 있다.
이러한 현행 제도는 지방교육제도에 대한 정치적인 무책임성 조장, 일반행정과 교육행정의 연계부족, 비용의 증대, 업무처리의 지연, 주민의 무관심과 참여의 결여 등의 문제점을 보여주고 있다.
지방교육자치제도의 실시는 무엇보다 지역교육의 발전을 위해 교육시스템을 어떻게 구축할 것인지에 논의의 초점을 두어야 한다.
먼저 지방의회와 교육위원회의 관계개선이 필요하다. 양자간에는 업무의 중복 내지 공통된 관심사가 많으므로 서로간의 연계를 강화해야 한다. 그 방법의 하나로 교육위원회를 지방의회의 상임위원회로 개편하는 방안을 제시한다.
둘째, 지방자치단체의 일선행정기관과 교육행정기관의 관계개선으로 지방자치단체장과 교육감의 관계설정에 있어서 양극단의 대립이 존재하는 시점에서 양자를 통합할 것인가 분리할 것인가의 문제인데 현실적으로 볼 때 현재의 제도골격은 유지하면서 양자간의 정책적 공조를 높이는 방안이 실현가능성이 높을 것으로 보인다.
셋째, 기초지방자치단체의 지방교육행정체제에서 교육사무는 일반 행정사무와 마찬가지로 기초지방자치단체인 시군자치구를 중심으로 배분하는 것이 바람직할 것이다. 지방교육적인 사무는 원칙적으로 시군자치구를 중심으로 배분시키고 시도는 광역적, 조정적, 보완적 사무만을 수행하도록 하는 것이 타당하다. 무엇보다 교육자치는 학교의 자치, 자율성의 보장의 문제로 귀결되어야 하지 지방교육행정문제와 결부되는 것은 아니다.
제3주제인 “주민자치센터의 바람직한 활동방향”에 대해서는 한국지방행정연구원의 김필두 박사가 ‘지역공동체 형성을 휘한 주민자치센터의 활성화 방안’을 중심으로 발제를 했다.
중앙정부차원에서 지방자치정책이 펼쳐지고 있지만 대부분 시혜적으로 이루어지고 있어서 지방자치의 본질인 주민자치는 아직 미흡한 실정이라고 할 수 있다. 주민자치는 주민의 직접적인 참여가 이루어질 수 있는 읍면동에서부터 시작되어야 바람직하다. 그러므로 주민자치센터는 주민자치를 활성화시킬 수 있는 초석으로 역할을 할 수 있다.
지역공동체 형성을 위해 주민자치센터는 주민자치를 이루기 위한 초석으로서 역할을 담당해야 하는데 이를 위해서는 주민자치센터가 중심이 되어 지역주민의 공동의 비전을 먼저 형성해야 한다. 그리고 자원의 확대와 보다 많은 파트너의 유인이 요구된다. 정부와 시민, 시민단체간의 파트너십 형성에 의한 지역사회의 문제해결은 매우 효과적으로 작용할 수 있을 것이다. 지역사회의 역량강화가 필요하다. 지식·정보 공개와 공유의 기반구축이 필수적이다. 지역문제를 진단하고 해결책을 개발하는데 연구자와 지역주민, 주민자치센터가 핵심적인 역할을 담당할 수 있어야 한다.
주민자치센터를 활성화하기 위해서는
첫째, 주민자치위원의 역할이 재정립되어야 한다. 주민자치센터의 활성화는 주민자치위원의 노력과 관심도에 따라 좌우된다고 해도 과언은 아니다. 이를 위해서는 지역사회를 위해 봉사하고자 하는 의지와 자세를 갖고 있는 자를 주민자치위원으로 선출하는 것이 필요하며, 각 분야의 전문가들이 거주 지역의 위원으로 참여할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 해당 자치단체장이 주민자치센터에 대한 관심과 지원을 기울여야 한다.
둘째, 주민자치센터의 프로그램 내실화를 기해야 한다. 먼저 프로그램이 지역적 특성에 맞게 운영되어야 한다. 이를 위해서는 같은 지역내의 다른 단체에서 운영하는 시설의 프로그램과 중복되는지의 여부 등을 파악하는 것과 주민이 원하는 프로그램이 무엇인지를 파악하는 것이 중요하다. 그리고 다른 공공기관의 프로그램과 연계하는 것이 필요하다. 이는 중복에 따른 행정력 낭비를 방지할 수 있게 할 것이다. 또한 권역별 프로그램의 통합운영이 필요하다. 지역적으로 가까운 2-3개 동이 하나의 권역으로 묶여 프로그램을 운영하는 것이 행정력 집중과 프로그램의 질적 향상을 도모할 수 있는 장점이 있다. 마지막으로 지역전문가의 참여를 조장하도록 하는 것이 필요하다.
셋째, 주민참여의 활성화가 중요하다. 지금까지 보면 주민자치센터는 구청과 동사무소의 직원이 이끌어 왔다고 할 수 있는데 이러한 것이 바뀌어야 한다. 주민자치센터의 주인은 지역에 살고 있는 주민이다. 주민자치센터의 활성화 여부는 이들에게 달려있다고 할 수 있다. 그러므로 일반 시민들이 참여할 수 있도록 하는 방법으로 동아리 구성이나 동료의식을 제고시킬 수 있는 프로그램을 개발·운영하는 것이 필요하다.
웹사이트: http://www.kgdi.re.kr
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연구실 실장 박종일 031)925-3004
