경남-부산광역시, 5조 4천억 원의 재정 절감하는 거가대로 변경실시협약 체결
협약식에는 홍준표 경상남도지사, 허남식 부산광역시장과 민자사업의 신규 출자자 KB자산운용(주) 이희권 대표이사 및 관리운영권자인 GK해상도로(주) 김경수 대표이사가 참석해 협약서에 서명한다.
거가대로 재구조화 사업의 주요 내용은 1) 막대한 재정부담을 초래한 최소운영수입보장(MRG) 방식을 폐지하여 비용보전방식으로 전환하고 2) 주무관청이 통행료 결정권을 갖게 되며 3) 민간사업자의 주주가 대우건설 등 건설사에서 금융기관 등 재무적 투자자로 교체되고 4) 사업수익률이 경상가 기준 12.50%에서 시중 은행금리 수준인 4.7%로 대폭 인하되고 5) 관리운영비는 기존 협약 대비 3% 줄이고 주무관청의 관리감독 권한을 강화하였다.
거가대로 재구조화사업의 발단은 2011년 6월 민간사업자가 주무관청에 자금재조달 계획서를 제출한데 대하여 한국개발연구원(KDI)의 검토 결과와 경남발전연구원 정책연구 결과를 반영하여 2011년 12월 주무관청이 민간사업자에게 재구조화를 요구한데서 비롯되었다.
2012년 1월부터 사업시행자와 협상에 들어가 재구조화 요구 4개월만에 재구조화 추진에 동의를 받아내는 등 2013년 10월까지 사업시행자와 협상 28회, 기획재정부 및 한국개발연구원(KDI)과 협의 20회 등 끈질긴 협상과 협의의 과정을 거쳐 사업을 마무리하였다.
특히, 홍준표 도지사 취임 이후 금년 1월에 법률·회계·금융·협상 전문가와 공무원이 참여하는 민자사업TF를 구성·운영하여 민간사업자와의 협상력을 높이고, 경남과 부산이 재구조화를 조속히 마무리하기 위하여 부산경남 현안조정회의에 정식 안건으로 채택하는 등 양 시·도의 행정력을 결집시켜 민간사업자에 한 목소리로 끈질기게 협상함으로써 재구조화 추진에 급물살을 타게 되었다.
이에 따라 2013년 7월 주무관청이 원하는 수준의 금리인하와 관리운영권가치 등 주요 협상항목의 윤곽을 잡았으며, 획기적인 재정절감에도 불구하고 여전히 1천억 원 정도의 재정부담이 발생하여 8월 양 시·도의회에 동의를 구하여 9월 양 시·도 의회 모두 변경실시협약 체결(안)을 원안 가결 처리하였으며, 10월 기획재정부의 협의와 중앙민간투자심의위원회의 심의과정 등의 행정절차를 모두 거쳤다.
이에 따라 경남도와 부산광역시가 재정부담 완화를 위해 사활을 걸고 추진한 거가대로 재구조화 사업은 5조 3,579억 원의 획기적인 재정절감 뿐만 아니라 그 추진과정에서 민자사업의 역사를 새로 썼다고 해도 과언이 아닐 정도의 엄청난 성과와 파급효과를 가지고 있다.
첫째, 거가대로 재구조화사업은 민간사업자와 분쟁 없이 협상을 통해 재구조화를 성공시킨 국내 최초 사례이다.
민자사업 재구조화는 주무관청과 민간사업자간 이해관계가 달라 분쟁을 통해 해결하는 것이 일반적이나 거가대로 재구조화 사업은 분쟁없이 협상을 통해서만 재구조화를 성공시켜 분쟁에 따른 추가비용(중재판정 결과에 따른 부담금 및 중재 비용 등)이 발생하지 않았다. 그 결과 주무관청이 비용으로 보장하는 원금에 해당하는 관리운영권가치에 영향을 미치지 않아 재정절감을 극대화하였다.
거가대로 보다 앞서 민자사업의 재구조화를 완료한 대구 제4차 순환도로, 용인 경전철, 서울 도시철도9호선 등은 중재, 소송 등의 분쟁과정을 거쳐 재구조화를 완료하여 관리운영권가치를 결정함에 있어 해지시지급금이 기초로 산출되어 거가대로 대비 기회비용이 높게 반영되어 있는 측면이 있다.
거가대로의 경우 1) 자기자본금 2) 건설기간 동안의 은행이자 수준의 프리미엄(자본금의 43%) 3) 타인자본금 세 가지를 합한 금액을 관리운영권가치로 결정한 반면, 용인경전철은 중재판정에서 패하여 기회비용 2,628억 원과 이자 729억 원을 추가로 지급하였고, 서울 도시철도 9호선의 경우 서울시에서 관리운영권가치를 비정치적사유로 인한 해지시지급금보다 낮은 가격으로 결정하도록 가이드라인을 제시한 결과 자본금 대비 50% 정도가 기회비용으로 합의되었다.
주무관청은 사업시행자가 제출한 출자자 변경에 따른 자금재조달 계획을 ‘민간투자사업기본계획’ 규정에 의거 한국개발연구원(KDI)에 검토 의뢰하여 자금재조달 결과 발생하는 이익을 공유하는 기존의 방식을 채택하였다면 MRG를 69.4%로 낮추어 4,688억 원의 재정을 절감하는데 그쳤을 것이다.
그러나 경남도와 부산시는 경남발전연구원에 거가대로의 재정부담 전망과 대책을 정책연구로 의뢰하였으며 그 결과 재정부담금이 5조원 이상으로 추정되어 자금재조달을 승인하지 않고 MRG를 폐지하고 비용보전방식으로 전환하는 재구조화를 요구하였다.
경남도와 부산시가 재구조화를 요구할 수 있었던 배경에는 거가대로 민자사업의 출자자가 기존 건설투자자에서 신규 재무적투자자로 변경되는 출자자 변경이 있었다. 민자사업은 건설사들이 투자자로 참여하여 준공 후 운영단계에서 투자금을 회수하고 신규 사업에 투자하는 일반적인 특징이 있는데, 거가대로의 경우도 이와 마찬가지로 지케이해상도로(주)의 주주인 대우건설 등 8개 건설사가 투자금 4,300억 원을 투자하여 시설물을 건설하였으며 준공 후 KB자산운용에 주무관청 승인 조건부 주식매매계약을 체결하고 출자자변경 및 자금재조달 계획을 주무관청에 제출하였다.
주무관청에서는 주주가 변경되는 절호의 기회를 재구조화 추진의 계기로 활용하였고, 민간사업자는 자금재조달 시 보장된 수익 대비 현저히 낮은 수익을 가져오게 될 재구조화를 거부하였으나 주무관청에서는 신규 출자자들에게 수익률은 낮아지지만 장기적으로 일정 수익을 안전하게 보장받을 수 있는 점과 지방재정 악화로 인한 MRG 미지급 사태 등 현실적 어려움을 설득하여 재구조화 추진에 동의를 받아내었다.
그간 민자사업의 가장 큰 폐단으로 꼽히고 있는 MRG(Minimum Revenue Guarantee)는 추정수입의 미달액을 일정비율 주무관청이 보전해주는 제도로 IMF 경제위기 이후 부족한 사회간접자본시설에 소요되는 재정을 확충하고 민자유치를 활성화하기 위해 1999년 4월 처음 도입되었으나 과도한 재정부담을 초래하는 폐단으로 인해 단계적으로 축소되다가 2009년 10월 완전히 폐지되었으며, 수도권 일부 사업을 제외한 대다수 MRG 민자사업이 계획수요 대비 실제수요가 부족하여 매년 상당액을 부담하고 있는 실정이다.
둘째, 5조 3,579억원 거가대로 재정절감액은 민자사업 재정부담 완화의 최고 기록이며 어려운 양 시·도 재정여건 개선에 크게 기여하게 되었다.
열악한 지방재정을 보완하고자 추진된 민자사업으로 인해 복지수요 및 먹거리 산업에 투자되어야 할 재원이 민자사업에 매몰되어 지방재정을 악화시키고 또한 후손들에게까지 대물림되는 불합리한 구조가 금번 재구조화를 통해 완전 해결되었고, 향후 양 시·도의 미래 산업에 투자될 수 있는 재원이 될 것이다.
그러나 일각에서는 재정절감액이 큰데 대하여 당초 사업이 잘못되었거나 재정 절감액이 부풀려졌다는 등의 문제제기가 있었다. 거가대로 민자사업은 최소운영수입보장(MRG)이 90%까지 제도적으로 보장되던 시기에 추진된 초기 민자사업으로 그 당시의 각종 사회지표를 근거로 추정된 교통량을 포함한 사업계획서에 대해 전문기관 및 전문가 등의 협의 및 검토, 협상, 중앙민투심 심의의결을 거쳐 최초 사업계획서 제출 5년 만에 실시협약이 체결되어 추진되었다.
즉 저금리 시대인 현재의 상황에서 보면 당시 과도한 수익률을 보장한 것이 문제이나 고금리 시대였던 당시로서는 고수익률 보장이 불가피한 선택이었다고 봐야 할 것이다.
거가대로 민자사업의 MRG 보전금은 개통 첫 해 464억 원이 발생되었으며, 계획 통행량은 매년 증가하고 실제 통행량은 이에 훨씬 못미처 기존 MRG 보장률 77.55%를 유지할 경우 한 해 부담금이 최고 2,500억 원을 상회하는 등 5조 원을 초과하는 것으로 추정되어 주무관청은 재정부담 완화에 사활을 걸었던 것이다.
5조 3,579억 원 절감액은 기존 협약에서 민간사업자에게 보장하고 있는 MRG 보장 2조 5,675억 원과 요금 미인상 보전금 2조 8,911억 원을 합한 5조 4,586억 원을 재구조화한 결과 변경실시협약에서 1,007억 원만 보전해 주면 된다.
이런 결과값은 교통량 재추정과 통행료 인상권을 주무관청이 가져오고 통행료를 10년 마다 소형 기준 1,000원 인상을 가정하여 운영기간 37년 3개월을 기준하여 산출되었다.
경남도와 부산시는 재구조화 추진과정에서 MRG 민자사업의 근본적인 문제점으로 지적되고 있는 부풀려진 교통량 문제를 해결하기 위해 전문기관에 의뢰해 교통량을 재추정하였다. 수도권 지역 일부 민자사업을 제외한 MRG 민자사업의 경우 계획 대비 실제 수요(교통량)가 크게 부족하고 그로 인해 과도한 재정부담이 발생되어 그간 언론, 시민단체, 의회 등으로부터 질타를 받고 있는 실정이었다.
2011년 1월부터 2012년 7월까지의 실적 교통량과 국가교통 DB를 사용하되, 현재의 사회지표를 반영하는 등 보수적으로 교통량을 재추정한 결과치를 근거로 통행료수입과 재정부담액을 산출하였다. 교통량 재추정 용역결과 교통량은 기존 협약의 55.4% 반영되고 차종간 비율도 조정하였으며, 통행료수입은 기존 협약의 23.5%만 반영되었다.
셋째, 재구조화에 성공한 민자사업 중 최저 수준의 수익보장이다.
비용보전방식으로 전환 이후 민간사업자에게 보장되는 수익은 기존 사업수익률 12.50%에서 향후 은행금리 수준인 4.7%로 대폭 인하되었다. 비용보전방식으로 재구조화를 추진한 주무관청에서는 민간사업자와 협상을 통해 최대한 금리를 낮추었으며, 거가대로의 금리는 재구조화에 성공한 민자사업 중 최저 수준이다.
과거 고금리시대 체결된 협약으로 인해 민간사업자에게 보장해주는 경상 사업수익률은 타 민자사업도 11~15% 수준이다. 민자사업의 특성상 운영기간 초기 단계에서는 사업수익률 전부를 이익으로 가져가지는 못하고 있으나 협약상 보장된 수익으로 운영기간 전 기간에 걸쳐 실현되며, 이런 고수익으로 인해 민자사업은 대해 곱지 않은 시선을 받고 있다. 설령 과거에 최선을 다하여 적정하게 이루어진 협약이라 하더라도 현재의 금융여건에서 보면 불합리한 점이 있으며 재구조화를 통해 개선해가고 있다.
거가대로에 적용되는 금리는 주무관청과 민간사업자 쌍방 위험부담을 줄이기 위해 37년 3월 전 기간 고정되는 고정금리와 매년 변동되는 변동금리를 50:50으로 하였으며, 기준금리를 5년 만기 국고채로 정하고, 가산금리(사업이 가지는 위험수준에 대한 금리)를 최종 1.6%로 합의했다.
경남도와 부산시는 가산금리 협상과정에서 가산금리가 기대했던 수준으로 낮추어지지 않고 향후에 불거질 수 있는 특혜 시비를 차단하기 위해 국내 4대 금융기관으로 제한한 공개경쟁을 주무관청이 직접 추진하였으며 그 결과 가산금리를 2.41%에서 2.04%로 낮추었고, 가산금리 추가 인하와 적정성에 대해 금융전문기관에 자문을 받아 최종 1.6%로 결정되었다.
넷째, 거가대로 재구조화 사업은 재정부담 완화 방안의 새로운 제도를 마련한 단초가 되었다.
민자사업의 재정부담 완화방안으로는 자금재조달, 추가 IC 개설, 부대사업 등이 있으나 거의 대부분이 ‘민간투자사업기본계획’ 규정에 의거 자금재조달을 통해 이익을 공유한 결과 MRG를 낮추거나 통행료를 인하하는데 그치고 있다.
거가대로 민자사업 역시 자금재조달 계획을 제출하였고, 주무관청에서는 자금재조달에 대해 검토하였으나 재정절감 효과가 미미한 자금재조달 대신 재구조화를 추진하였다. 민간사업자가 수익률 저하로 엄청나게 반대한 것 못지않게 민자사업 주무부처인 기획재정부로부터도 곱지 않은 시선을 받았다.
MRG 도입 및 폐지 등 민자사업 활성화를 책임지는 기획재정부는 거가대로 재구조화사업이 ‘민간투자법령’ 및 ‘민간투자기본계획’에 구체적인 규정도 없고 BTO와 BTL을 혼용하는 등 민자사업의 기본구조를 변경하는 것에 대해 부정적인 입장을 보였다. 이에 경남도와 부산시는 재구조화의 필요성을 여러 차례 설득하였고 한국개발연구원(KDI)에 재구조화 추진의 타당성 용역을 직접 의뢰하여 그 결과물을 바탕으로 기재부 설득과 협의에 임하였다.
이에 기획재정부에서는 2013년 5월 공고한 ‘민간투자사업기본계획’을 통해 재정부담 완화방안으로 재구조화를 명시하였으며, 7월 5일자 민자사업 활성화 방안 보도자료에서 MRG를 비용보전방식으로 변경하는 재구조화를 적극 추진할 계획임을 발표하였다.
또한 9월 4일자 서울경제신문 보도에 따르면 기획재정부에서 여야 보고를 통해 정부에서는 차제에 SOC 관련 민자사업의 수익보전 방식을 바꾸기로 했다고 언급하였고, 국토부에서는 수익보전 방식을 위한 협상에 착수할 것이라고 해 전국 민자사업에 파급될 것으로 전망되며 이럴 경우 국가적으로 재정절감 효과는 엄청날 것으로 예상된다.
다섯째, 거가대로 재구조화는 3.0 국정과제에 걸맞는 협치행정의 표본이라고 하겠다.
거가대로 재구조화 협상에 임한 경남도와 부산광역시 2개 지자체가 아닌 1개의 주무관청으로서 수 조 원를 앞에 두고 민간사업자와 소리없는 전쟁을 치루었으며 최대한 주무관청에 이익이 되는 결과를 도출하는데 집중하였다.
홍준표 도지사 취임 이후 금년 1월 개최된 부산·경남 현안조정회의에서 양 부시장, 부지사가 주축이 되어 사업시행자에 대해 한 목소리로 대응하는 등 재구조화를 조속히 마무리하는데 뜻을 모았다. 또한, 민자사업 TF를 구성·운영하여 오랜기간 민자사업을 추진한 민간기업체의 노하우와 협상력에 대응할 수 있는 능력을 제고시켰다.
외부 전문가들은 민자사업에 직·간접으로 참여한 경험이 풍부한 법률, 금융, 회계, 협상분야의 전문가들로 협상논리 개발, 대안 모색, 전략 수립 등의 역할을 수행하면서 자문과 협상에 참여하여 협상력을 최대한 끌어 올렸다. 공무원 역시 TF 운영을 통해 업무연찬 및 고강도의 협상 준비로 외부전문가와 민간사업자 모두가 한 순간도 긴장의 끈을 놓지 않는 치열한 협상의 시간을 보냈다.
거가대로의 재구조화는 11월 11일 변경실시협약 체결로 마무리되지만 이를 지켜보는 타 민자사업의 주무관청(국토부 및 지방자치단체)과 민간사업자들은 촉각을 곤두세우고 있다. 경남도의 마창대교 역시 마찬가지이다. 마창대교에도 연간 150억 원, 향후 연 평균 200억 원 정도의 MRG가 발생되어 재정 폭탄의 불씨로 남아있다.
그러나 마창대교는 이미 주주가 재무적 투자자로 변경되어 거가대로가 추진한 출자자변경에 따른 비용보전방식 전환으로의 재구조화를 적용하기는 어려운 점도 있다. 그럼에도 불구하고 경남도에서는 금년 2월부터 마창대교의 주주가 참여한 가운데 재구조화 추진에 대한 협의 및 협상을 실시하고 있으며 거가대로 재구조화의 협상 경험을 살려 새로운 방식의 재구조화를 도입하기 위한 방안을 검토 중이다.
홍준표 경남도지사는 도민들에게 공약한 MRG 민자도로 해결은 반드시 해결할 것이며 MRG로 인해 민간사업자에게 불합리하게 많이 보장해주어야 하는 재원을 우리 경남의 성장동력 산업과 일자리 창출에 투자할 수 있도록 그 시기를 최대한 앞당기는데 최선을 다할 것이라고 밝혔다.
경상남도청 개요
경상남도의 행정과 민원 등의 업무를 총괄하는 지방행정기관으로 2014년 당선된 홍준표 지사가 이끌고 있다. 홍준표 지사는 권역별 미래 신성장산업 벨트 구축을 통한 지역경제 활성화, 사통팔달 물류·교통망 구축, 세계적인 남해안 관광·휴양거점 조성, 농·어·축산업 경쟁력 강화를 위한 체계적인 지원, 균형발전 구상, 차별없는 행복·경남 토대 구축, 도정개혁 추진을 실천할 계획이다.
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