서울시 일선국장, 현실성 있는‘노인 장기요양제도 신모델’제시...복지에도 자기부담의 원칙 필요 주장
서울시 이봉화 재무국장(전 복지건강국장)
노인·여성·복지 관련 분야에서 오랜 행정경험을 갖춘 이 국장은 이번 논문에서 지난 15일 공청회를 한 정부의 ‘노인수발보장법안’과 의견을 달리하고 있다. 이 신 모델은 그 기본을 사회보험방식으로 하고 관리운영을 지방자치단체로 하면서 민간보험을 결부시켜 보완한 것이다. 이 모델은 지역성과 민간참여 촉진의 방향성을 가지면서, 인구고령화에 의해 부실해 질 수밖에 없는 사회보험 재정의 고갈을 보완하고 지역자원을 활용한 지역단위의 운영으로 그 지역의 인구구조, 산업구조, 재정구조 등을 고려한 운영이 가능한 방안이다.
이번 논문은 오랜 기간 복지행정을 현장에서 직접 수행하는 지방자치단체 공무원의 실현성 있는 제안이라는 데에 그 의미가 있다. 특히, 사회보험과 민간보험 영역을 병행함으로써 보건, 재활 등 다양한 복지니드에 부응하고 있고, 급속히 증가하고 있는 노인인구(2019년 65만명 추정)와 노인의료비 급증에 따른 새로운 대안모델을 제시하고 있다.
이 국장은 ‘복지정책은 노인이 스스로 자립해서 생활할 수 있을 뿐 아니라, 인생의 최후까지 인간으로서 존엄을 가지고 생을 마감할 수 있도록 하는 사회적 지원시스템으로서의 노인요양 보호제도가 필요하다’고 역설하며, ‘새로운 정책은 무조건적인 시혜적 복지정책이 아닌, 복지수용자 중심의 현실성을 갖추어야 하며, 무엇보다도 지속가능하고 차세대에 부담이 적은 한국형 모델이 제시되어야 한다’고 이번 논문에서 밝히고 있다.
[참고자료] 논문요지
제목 : 노인 장기요양 보호제도에 관한 한국형 모델의 개발연구
이 봉 화 (동지사대학 사회복지학)
본 논문은 한국의 노인복지제도의 전반적인 개혁을 가져오게 될 노인 요양 보호제도에 관한 한국형 모델을 개발하는 것을 목표를 하여 ① 노인 장기요양 보호제도에 관한 이론 ② 선진국의 적용사례 검토 ③ 한국에 적합한 제도를 모색하기 위한 노인시설 종사자와 복지관계 전문가에 대한 의견조사 ④ 노인요양보장제도를 구성하기 위한 니드조사분석 ⑤ 정부의 공적노인요양보장제도실행위원회 안에 대한 비판적인 검토를 토대로 하여 한국형 노인요양 보호제도 모델을 개발하였다.
최근 한국은 평균수명의 신장과 함께 급격한 저출산 등 인구학적 요인에 의해 급속한 속도를 특징으로 하는 초고속 고령화가 시작되고 있다.2004년 현재, 한국의 65세 인구는 약 417만명, 고령화율은 8.7%이지만 2019년에는 고령화율이 14.4%에 도달하게 되고, 1990년부터 2019년의 30년간 사이에 65세이상 인구는 3배, 80세이상 인구는 4배로 증가하리라 예측되고 있다.그러나 아직 한국은 급속한 고령화 문제가 정부의 아젠다로 크게 부각되지 못하고 있고 노인요양보호에 대한 인식되지 못하였고 대응 또한 비체계적이고 단편적이며, 극히 한정된 소수의 요보호 노인만을 대상으로 그것도 최소한의 니드 충족에는 미치지 못하는 불충분한 보호에 그치고 있다.고령화 사회를 이미 경험하고 있는 선진각국은 보호가 필요한 노인이 스스로 자립해서 생활할 수 있을 뿐 아니라, 인생의 최후까지 인간으로서 존엄을 가지고 생을 마감할 수 있도록 하는 사회적 지원시스템으로서의 노인요양 보호제도를 만들어 정착되어 가고 있다.
정부는 2004년 3월, 『공적노인요양보장제도실행위원회』를 설치, 요양보호의 사회화에 관한 논의를 전개해와 최근 내부안이 마련되었다.새로운 공적노인 요양보호 제도를 구축하기 위해서는 제도설계의 기본구상을 명확히 하고 인적·물적 인프라의 정비에 관련한 문제점과 제도창설에 동반한 사회적 합의가 필수가 되고 있다.특히 재원조달 방법, 기존의료 서비스와의 연계문제, 급부방식, 관리주체 등은 정부의 기존 복지정책 및 제도의 적합성이란 관점에만 머무르지 않고 국민의 세금부담과 관련하여 여러 가지 파생하는 문제가 크기 때문에 제대로 잘 설계 되어야 한다.
일반적인 공적노인요양 보호제도는 연금, 의료, 복지서비스 등 사회보장 제도 개혁이 수반되지만 그 과정에서 필연적으로 이득이 증가되어지는 집단과 어느 정도 손실을 감수할 수 밖에 없는 집단을 파생시키게 된다. 따라서 그 점에 유의하면서 국민을 충분히 납득 시킬 수 있는 근거 있는 논리적 틀을 구축하는 것이 중요한 과제이다. 다시 말하면 정부, 지방자치단체, 지역사회 및 가족과 당사자간의 역할분담은 물론 제도시행에 동반하는 막대한 재원조달, 관리운영 주체에 대하여 서는 여러 측면에서의 심도 있는 연구와 논의가 필요하다.그러나 이것을 모두 논문에서 다루기에는 본 연구의 범위를 일탈하는 위험성도 있으므로 이에 유의하여 모델 설계를 시도하였다.
논문은 5장으로 구성, 제1장은 연구의 필요성, 목적, 연구의 방법 및 분석틀을 제시하였는데, 분석틀은 Gilbert & Specht의 이론을 적용 하였다.
제2장은 연구목적을 명확히 규명하기 위해 수집한 기본자료들을 분석·검토하여 노인요양 보호제도의 이론들을 정리하였다.이를 구체적으로 보면, 노인요양 보호의 개념 및 필요성, 고령사회 전개관련 이론적인 고찰을 시도하였다. 그리고 사회복지정책을 분석하기 위한 틀로 유효하다고 보여지는 Gilbert & Specht(1986)의 이론에 대해 검토하고 일본, 독일, 미국의 제도를 동 Gilbert & Specht의 틀을 이용하여 분석하고 문헌 중심으로 해석하였다.
제3장에서는 노인시설 종사자와 전문가, 65세이상 요양노인과 가족에 대한 설문 조사를 하였는데 ① 노인 복지시설 종사자와 전문가에 대해서는 노인요양보호제도의 모델 설정과 관련이 깊은 급부, 공급, 재원 충당 문제를 ② 요보호 노인과 부양가족에 대하여는 노인요양 복지서비스의 니드에 대해 질문하고 얻어진 자료를 해석하였다.
제4장에서는 제3장의 조사연구에서 규명된 내용을 중심으로 한국의 노인요양 보호를 둘러싼 환경과 정책실태를 고찰하여 향후의 유효한 노인요양 보호에 관한 한국형 모델을 제시하였고, 제5장은 결론으로서 구체적 모델의 정책대안을 제시하였다.
본 논문에서 제시한 한국의 노인요양 보호제도의 모델을 다음과 같다.먼저 제도의 목표는
① 자립지원을 통한 노인의 QOL확보
② 사회보장 수급권의 일환으로서의 급부이용 권리의 실현
③ 사회연대를 통한 가족 요양보호의 지원체계 마련
④ 노인복지 니드에 대한 종합적 어프로치 제공을 설정했다.
본연구의 모델은 그 기본을 사회보험 방식으로 하고 이에 민간보험을 결부시켜 보완하였다.사회보험 방식은 전국적으로 실시한 국민건강보험 가입자를 그 대상으로 하고 저소득층과 의료구호비 수급자는 국가가 지원한다.민간보험은 사회보험의 급부대상이 되지 못하는 부분을 제도속에서 보장하는 것으로 광역지방자치단체가 광역지역의 특성을 감안하여 실시한다.광역지방자치단체의 보증에 의해 민간보험의 가입을 유도하고, 민간보험에 가입한 대상자에게는 일정혜택(세제 등)을 부여하는 것으로 하고, 중산층이상의 지역주민은 민간보험에 의한 질높은 서비스를 받을 수 있도록 유도한다. 이안을 제안한 배경은 무엇보다도 한국적 상황아래서의 실현 가능성 확보와 본 연구가 독자적으로 지표로 선정한 지역성과 민간 참여의 촉진이라는 측면에서 분석한 결과이다.즉 인구구조의 고령화에 의해 허약해 질수밖에 없는 사회보험 재정의 고갈을 어느정도 보완할 수 있고, 지역단위의 운영에서 그 지역의 인구구조, 산업구조, 재정구조 등을 고려한 운영이 가능해 지리라고 기대할 수 있다. 본 연구의 구체적 내용은 다음과 같다.
① 사회보험의 급부수급자는 1종과 2종으로 구분되어 1종은 65세이상의 노인, 2종은 45세이상 64세미만의 건강보험 가입자가 된다. 2종의 경우는 노인성 질환에 의한 장애에 한정된다. 민간보험의 적용 대상자의 급부 수급자는 광역 지방자치단체의 민간보험 가입자 전원으로 하고 세부규정도 가입자, 사업자, 광역 지방자치단체장 간의 조정에 의해 규정하는 것으로 한다.
② 사회보험 방식의 보험자는 기초 지방자치단체(시·군·구)로 하고 민간보험 방식의 보험자는 민간사업자로 한다.
③ 사회보험의 피보험자는 1종은 65세 이상 노인, 2종은 건강보험 가입자로 하고 민간보험의 피보험자는 지역단위의 민간보험 가입자로 했다.
④ 재원확보는 사회보험 방식의 경우 기금을 이원화하여 1종기금과 2종기금으로 구분하고 보험료는 2종 대상자에 대한 건강보험료에 추가하여 원천 징수 하는 것으로 설정하고 2종기금의 부족분은 1종 기금에서 지원 가능한 것으로 하고 있다. 1종 대상자중 연금수급자는 연금에서 원천징수하였고 기초생활 수급자 등 저소득층 노인을 고려, 1종기금에서 공적 부조제도의 신규부조를 가능 하도록 하고 서비스이용은 일정금액을 본인이 부담하도록 설계하였다. 민간보험 방식의 경우 민간보험 사업자로서 설정된 사업자에 국가재정에서 보조하고 참가 사업자에 대해서는 세금 감면을 하도록 하고 서비스 이용시의 일정액의 본인부담을 하도록 설계했다.
⑤ 재원관리는 지방자치단체의 역할 강화라는 측면을 고려, 기초 지방자치 단체가 관리하는 것으로 설정했다. 민간보험에 대해서는 관리를 광역 지방자치단체로 하고 중앙정부에 감독권을 부여하는 것으로 설정했다.
⑥ 사회보험 방식의 요양서비스는 요양서비스의 인지도와 니드, 국가의 재정문제를 감안, 방문요양서비스, 방문입욕서비스, 주간보호서비스, 단기 보호서비스를 시설서비스로서는 노인요양 시설입소를 설계했다. 민간보험 영역의 서비스로는 방문간호, 방문재활, 복지용구지원, 주택 개조지원, 그룹홈으로서의 요양형 병원 등을 설정했다.
본 모델은 민간사업자에 의한 서비스 공급과 공공투자를 병행하여 실시하는 것이 특징으로, 공공복지에 대한 민간의 역할은 보충적 제공자 관점에서 정부의 복지서비스의 대체로서 민간기관이 서비스를 제공하는 경우와 정부서비스이외에 다른 대안으로서의 선택권을 확대 할 수 있다. 이것은 복지 사업에 정부와 민간 및 시장참여를 증진시켜 중산층 이상은 복지수용에 적응하는 다양한 요양서비스가 제공될 수 있다는 메리트를 갖고 있다. 그러나 본 연구의 대안이 실제로 한국사회의 정책시스템에 어느 정도 적합할까, 또한 국민적 합의를 이끌어 내는데에 얼마만큼 유리할까 하는 문제는 과제라 할 것이다. 또한 민간보험 방식의 도입에 대해서는 어디까지나 기본 모델을 제시하는 것에 그칠 수 밖에 없다는 것이 연구의 한계이다. 그 이유는 민간 참여에 의한 운영 리스크를 회피하기 위해 안전성을 초월한 보험료 설정은 곤란하다는 점과 민간보험 회사의 요양보장시장의 진입 의향, 무엇보다 민간보험에서 급부해야 하는 상품 특성에 관한 자료가 현실적으로 충분히 수집되지 못하는 것에 기인한다. 따라서 구체적인 보험상품으로서 언급은 할 수 없었는데 앞으로 민간보험 방식의 도입 실현성을 둘러싸고 시장조사와 보험회사의 참여 의향조사, 제도도입과 관련한 중앙과 지방의 촉진조건 조성, 공급체제의 기본정비 등 구체적 논의가 필요하리라 생각한다. 기본 모델의 실현성을 가진 변경이나 단계적 확충 형태의 설정 등 탄력적으로 대응하는 것도 시야에 넣어 둘 것이 당연히 필요하게 될 것이다. 그리고 무엇보다 민간보험 방식이 도입 될 때에는 지금까지 논의된 신중한 검토를 포함하여 한국 상황에 맞는 최적 제도화에 국민적 합의가 필요하다.
서울특별시청 개요
한반도의 중심인 서울은 600년 간 대한민국의 수도 역할을 해오고 있다. 그리고 현재 서울은 동북아시아의 허브로서의 역할을 하고 있다. 서울시는 시민들을 공공서비스 리디자인에 참여시킴으로써 서울을 사회적경제의 도시, 혁신이 주도하는 공유 도시로 변화하고자 노력하고 있다.
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