서울시정개발연구원,`공공기관 지방이전의 정책효과에 관한 토론회' 개최

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2005-11-11 11:43

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서울--(뉴스와이어)--서울시정개발연구원(원장 강만수·姜萬洙)은 11일(금) 오전 10시 서초동 소재 연구원 2층 대회의실에서「공공기관 지방이전의 정책효과에 관한 토론회」라는 주제로 정책포럼을 개최한다. 이번 포럼에서는 공공기관 이전 배경과 이전정책이 수도권 분산효과와 지역균형발전에 미치는 영향을 논의할 예정이다.

(주제발표)
제1주제: 공공기관 지방이전의 배경과 파급효과 발표
- 주제발표자: 황희연 (충북대 도시공학과 교수)
제2주제: 공공기관 지방이전의 정책효과 분석
- 주제발표자: 김인희 (서울시정개발연구원 부연구위원)
(토론 및 질의응답)
사회: 김창석 (대한국토도시계획학회 부회장, 서울시립대 교수)
토론자: 권영섭 (국토연구원 지역도시연구실 연구위원)
권영준 (경희대 국제경영학부 교수)
권해수 (한성대 행정학과 교수)
김갑성 (연세대 도시공학과 교수)
김준한 (대구경북발전연구원 선임연구위원)
윤영선 (한국건설산업연구원 연구위원)

□ 제1주제 : 공공기관 지방이전의 배경과 파급효과
주제발표자: 황희연 (충북대학교 도시공학과 교수)

■ 개 요
 공공기관 지방이전이 추진된 배경과 그에 따른 파급효과를 분석하고, 파급효과를 극대화하기 위해 필요한 과제를 제시함. 점점 더 심해져가는 수도권과 비수도권의 격차 원인을 정부의 수도권 집중억제 정책이 실패했다는 것에 기인하여, 공공기관 지방이전은 수도권 일극 집중문제를 근본적으로 해결할 수 있고, 지방산업의 특성화 발전을 지원할 수 있으며, 결국에는 국토균형발전을 실현할 수 있는 최적의 수단임을 강조하였음. 국내외 공공기관 지방이전 사례와 종전의 공공기관 이전 정책과의 차이점을 비교ㆍ분석하여 현재 추진 중인 공공기관 지방이전 정책의 내용을 살펴본 후, 이에 따른 파급효과를 일극 중심에서 다극분산의 국토공간구조로의 개편, 수도권의 인구분산, 민간기업의 지방이전 촉진과 지역경제 활성화 그리고 지역의 혁신역량 제고와 교육ㆍ문화의 질적 향상 유도로 보았음. 마지막으로 공공기관의 효율적인 지방이전을 위한 과제로 행정중심복합도시 건설과의 연계추진, 공공기관의 집단이전, 정주기반의 확충, 이전비용 문제의 해결 등을 제시하였음.

■ 논 점
 본 연구에서는 공공기관 지방이전의 배경과 그로 인한 파급효과를 분석하였고, 공공기관의 효율적인 이전을 위한 과제를 제시하였음. 1960년 이후 우리나라는 국가 주도의 요소투입형 양적 성장전략으로 중진국 대열에 진입하는데 성공하였음. 하지만 지역간 격차는 점점 심화되었음. 전체 국민의 47.9%가 국토면적의 11.8%인 수도권에 거주하고, 2030년의 수도권 인구 집중도는 50.9%가 될 전망임.

국가 경제력의 수도권 집중도 매우 심각한 실정임. 제조업체의 57%, 벤처기업의 70%, 100대 기업본사의 91%, 4년제 대학의 39.2%가 집중되어 있고, GRDP의 수도권 비중은 48.1%에 이르고 있음. 세계 주요도시권과 비교해볼 때 인구상위 15개 도시 중 8개 도시가 수도권에 집중되어 있어 세계 주요 도시 중에서 국가경쟁력이 매우 낮은 실정임. 중앙행정기관의 84.5%, 정부산하기관의 85.9%가 수도권에 집중되어 있는 실정임. 정부는 지난 40여 년 동안 수도권의 기능을 분산시키기 위한 정책을 펴 왔으나, 수도권의 문제를 근본적으로 해결하지는 못하였음. 세 차례의 국토개발정책을 수립ㆍ추진해 오면서 사회간접자본의 확충과 수도권 억제 및 지방육성 등에 초점을 맞춰 왔지만, 실제 제3차 국토종합개발계획의 투자실적은 수도권에 집중되었고, 지방투자계획의 추진률은 27.5%에 그쳤음. 정부가 꾸준하게 실행한 수도권 기능분산정책은 공공기관 지방이전임. 1970년 대 초 이래 시행되어 왔으나 지역균형발전을 도모하기에는 양적으로, 질적으로 부족했음. 초기에는 정부부처를 서울에서 과천으로 이전한 것에 불과하였고, 1980년대 이후에는 정부산하연구기관과 청 단위 국가공공기관의 이전이 주를 이루고 있는데, 대전이라는 특정도시에 집단화하는 것에 따른 보완책이 뒤따르지 못해 전국 차원의 지역불균형 문제를 시정하기에는 역부족이었음. 이러한 상황에서 정부는 ‘국가균형발전특별법’에 의거한 공공기관 이전을 추진하고 있음. 공공기관의 지방이전은 불균형발전전략에 따른 수도권 일극 집중 문제를 근본적 해결할 수 있고, 지방산업의 특성화 발전을 지원할 수 있으며 결국엔 국토균형발전을 실현할 수 있는 가장 현실적인 대안임. 양적 성장전략과 일극 집중의 성장전략은 생산성의 정체를 가져왔고 이로 인해 혁신주도형 발전전략과 균형발전전략이 필요하게 되었음. 각 지역의 특화된 경쟁력을 살린 발전전략 추진으로 서울과 수도권 중심의 일극집중 구조를 다극분산 구조로 개편해야 함. 이를 위해 정부는 모든 중앙행정기관을 충청권으로 이전하는 행정중심복합도시 건설과 연계하여 공공기관 지방이전을 추진하고 있음. 공공기관의 지방이전을 통해 수도권을 높은 산업 경쟁력과 삶의 질을 동시에 확보해 세계도시로 성장할 수 있고, 지방은 특성화된 발전을 통해 새로운 성장지역으로 도약할 수 있음. 산ㆍ학ㆍ연ㆍ관의 네트워킹을 통한 지방산업 특성화 발전의 핵심이며, 민간부문의 지방이전을 유도할 수 있는 촉매제라 할 수 있음. 공공기관 지방이전이 행정중심복합도시와 함께 추진될 경우, 수도권의 2030년 인구는 현재와 비슷한 47% 수준에서 안정화 될 전망이고, 전국 반나절 생활권 시대 도래와 고속도로망 확충 등은 공공기관 지방이전에 따른 부작용을 최소화하고 국토균형발전을 앞당길 것임. 과거의 법적ㆍ제도적 근거 없이 수도권 집중완화라는 소극적인 목적을 위한 간헐적으로 추진하였던 공공기관 지방이전과는 달리, 참여정부가 추진 중인 공공기관 이전은 ‘국가균형발전특별법’에 법적 근거를 바탕으로 추진되는 지속적인 정책인 점에서 과거의 공공기관 지방이전정책과는 근본적으로 다름. 전국에 분포되어 있는 410개의 공공기관 중 약 85%인 346개 기관이 수도권에 집중되어 있는데. 이중 176개의 공공기관의 이전을 결정하였음. 행정중심복합도시로 이전되는 41개의 공공기관 이외의 135개의 공공기관은 수도권과 대전을 제외한 12개 광역시ㆍ도로 이전하기로 확정하였음.

 공공기관 지방이전의 파급효과는 크게 4가지로 살펴 볼 수 있음. 첫째, 일극 중심에서 다극분산으로 국토공간구조의 개편, 둘째, 수도권의 인구 분산, 셋째, 민간기업의 지방이전 촉진과 지역경제 활성화 그리고 넷째, 지역의 혁신역량 제고와 교육ㆍ문화의 질적 향상 유도임. 새로운 다극형 국토질서를 형성하려면 분산된 기능과 공간을 어우를 수 있는 새로운 구심점이 필요함. 이 구심점은 행정중심복합도시인데 공공기관 지방이전에 의한 국토 전체에 분산된 기능들을 어우르고 혁신도시라는 지역별 성장핵과 유기적인 연계체계를 형성할 수 있음. 공공기관은 상대적으로 고용규모가 크기 때문에 공공기관 이전 자체만으로도 인구분산 효과를 가지며, 연관 산업 등 관련 기관의 지방이전이 동반할 것이 예상되어 수도권의 양적 팽창이 억제될 것임. 176개 공공기관이 이전하면 12만명의 인구 이동과 최대 13만3천개의 일자리가 지방으로 이전될 것으로 전망됨. 이러한 일자리 증대는 연간 약 9조3천억원의 생산유발효과와 연간 약 4조원의 부가가치 유발효과를 낼 것으로 추산됨. 공공기관이 이전되는 도시에 교육ㆍ문화ㆍ의료 등의 도시생활여건 향상을 위한 투자가 일정수준 이상 이루어질 경우 가족단위 이전이 실현될 것이며, 이들 도시가 지방도시의 질적 수준 향상에 견인차 역할을 할 것으로 기대됨. 공공기관 지방이전계획을 효과적으로 이행하고 이전을 통해 얻을 수 있는 파급효과를 극대화하기 위해서는 사전에 풀어야 할 과제 또한 많음. 행정중심복합도시 건설과 공공기관의 지방이전은 연동화된 정책으로 추진해야 함. 공공기관 지방이전이 지역의 특성화발전에 기여하기 위해서는 집단이전이 바람직하며, 이전되는 공공기관의 기능과 이전지 주변의 지역산업 또는 지역혁신체계와 일관성이 있어야 함.

이전대상기관들이 종사자와 가족들이 상주할 수 있는 정주기반이 갖추어져야 함. 이전기관 종사자와 가족의 얼마만큼이 해당 지역에서 정착할 것인지가 정책의 성공여부를 가름하는 주요한 척도 중의 하나가 됨. 공공기관이 지방에 이전하려면 토지와 건축, 이에 수반되는 기반시설의 확충 등이 필요함. 또한 주택과 양질의 교육ㆍ문화시설 등을 갖추기 우해서는 막대한 공적자금이 투자되어야 함. 그러나 공공기관 이전정책은 앞에서 제시한 과제들에 대한 해결방안을 함께 모색하면서 추진되지 않으면 그 파급효과는 반감될 것으로 판단한다.

□ 제2주제 : 공공기관 지방이전의 정책효과 분석과 개선방향
주제발표자: 김인희 (서울시정개발연구원 부연구위원)

■ 논 점
 정부는 지난 2004년 8월 공공기관의 지방이전에 관한 추진방안을 발표하였으며, 이후 일년 사이에 176개에 달하는 이전대상 공공기관과 이전대상지역을 확정하고 최근에는 혁신도시의 입지선정이 많은 논란속에 추진되고 있음.  공공기관의 이전에 따른 주요 쟁점들을 요약하면 1) 수도권 과밀해소와 지역균형발전에 관한 정책효과, 2) 공공기관 이전의 추진방식, 3) 공기업의 경영효율성, 4) 혁신도시건설에 따른 개발수요, 5) 지역발전의 주체 및 책임소재 등을 들 수 있음. 본 주제발표에서는 공공기관의 지방이전이 수도권 과밀해소와 지역발전에 미치는 영향을 분석하고 추진과정에서 나타나는 쟁점들을 검토하여 공공기관 이전정책의 평가와 향후 개선방향에 관한 시사점을 제시하기로 함.

■ 공공기관 이전이 수도권 과밀해소에 미치는 영향

 인구분산효과
이전대상 공공기관의 규모는 176개이며 종사자는 31,914명에 달함. 이러한 규모의 공공기관이 전국으로 이전할 경우 수도권 전체에서 총 25만9천여명의 인구분산효과가 있을 것으로 예상됨. 이는 공공기관의 이전이 완료되는 시점인 2015년 기준으로 수도권 전체 예상인구의 약 1.0% 수준으로서 공공기관 지방이전에 따른 수도권 인구집중 완화효과는 지극히 미미한 것으로 나타났음.

 교통혼잡 완화효과
공공기관이 지방이전으로 인한 수도권내 통행량 감소효과는 수도권 전체통행량의 1.06% (62.4만 통행)로 나타났음. 또한 수도권에서 교통혼잡의 원인이 되는 승용차 통행을 살펴보면, 이전시 감소되는 통행은 수도권 총 통행의 0.28% (16.6만 통행)에 불과하여 수도권 도로교통 혼잡완화 효과는 아주 미미하다고 할 수 있음. 이는 한달에 1일 승용차 이용 안하기 운동(승용차 통행량의 약 3.3%감소)이나 단순한 교통체계개선 등으로 충분히 효과를 얻을 수 있는 수준임. 한편, 공공기관의 지방이전으로 수도권의 지역간 주말통행은 1.6만 통행이 추가적으로 발생하여 주말고속도로의 통행량 증가현상이 나타날 것으로 예상됨.

 이전적지의 활용방향에 따른 인구유발효과
전술한 수도권의 인구분산효과는 이전적지의 활용방안을 고려하지 않은 상태에서 산정한 결과임. 정부는 공공기관 이전비용의 조달방안으로 이전적지의 민간매각을 제시한 바 있음. 따라서 176개 기관이 이전함으로 발생하는 약 210만평에 달하는 이전적지가 적절한 대처방안 없이 민간에 매각될 경우 오히려 수도권 과밀을 조장할 것으로 우려됨. 이전대상 공공기관중 서울시에 분포하고 있는 119개 공공기관의 분포현황을 보면 서초구와 강남구에 전체의 40%이상이 집중되어 있으며, 영등포구, 마포구, 중구, 종로구 순으로 분포되어 있음. 용도지역별 현황은 일반주거지역이 전체의 38.2%, 자연녹지가 27.5%, 일반상업지역이 24.2%(일부 3종 주거지역 포함)의 순으로 나타났음. 즉, 서울소재 공공기관의 입지여건이나 용도지역상 활용가능성을 볼 때 개발 잠재력이 상당히 높다고 판단됨.

■ 공공기관 이전에 따른 지역경제 파급효과

 생산을 기준으로 지역별 파급효과를 보면 공공기관의 이전으로 수도권에서는 약 4.47조원의 순 생산감소가 유발되며 비수도권 지역에서는 약 4.43조원의 순 생산증가가 유발됨. 따라서 공공기관의 지방이전은 전국적으로는 약 424억원의 순 생산감소와 함께 5,087명의 고용 감소를 유발할 것으로 분석되었음 . 즉, 공공기관의 지방이전은 국가전체로는 손해가 되는 네거티브 섬(negative sum)의 효과를 초래하기에 적절한 대책마련이 요구됨. 공공기관의 지방이전으로 인한 시·도별 파급효과를 보면 서울(순 생산감소: 2.67조원, 고용감소: 30,724명)과 경기도(순 생산감소: 1.65조원, 고용감소: 17,605명)가 가장 부정적인 영향을 받는 지역으로 나타났음.  이와 반대로 공공기관 이전으로 가장 큰 효과를 보는 지역은 6,347억원의 순 생산증가와 6,156명의 고용창출 효과를 유발하는 경북으로 나타났으며, 경남, 전남, 울산 등 공공기관의 이전대상 시·도에서는 긍정적인 생산유발효과와 고용창출효과가 나타났음.

■ 공공기관 이전정책의 추진과정상의 주요쟁점

 공공기관의 이전은 비수도권 지역경제 활성화에는 긍정적 측면이 있으나, 현재의 추진방식에는 여러 가지 문제점이 제기되고 있음. 첫째, 기관 및 지역의 특성과 의견이 반영되기 어려운 배치방식 이전정책의 가장 큰 문제는 176개에 달하는 공공기관을 단기간내 한꺼번에 전국에 배치하려는 추진방식임. 이러한 추진방식으로 인하여 정부는 일괄적이고 다소 획일적인 기준마련이 불가피하였을 것임. 따라서 공공기관 지방이전은 기관의 특성과 지역의 의견을 반영하기 어려운 구조를 가지고 있음. 또한 지역간 갈등을 해소하기 위하여 전국에 균등하게 나누기식의 결과를 초래하게 되고 결국에는 공기업 업무의 비효율이라는 비용을 지불하게 될 것임.

 둘째, 공공기관의 경영합리화 및 업무의 비효율성
우리나라의 공공부문은 구조조정과 민영화 방안 등 경영합리화에 관한 이슈가 상당한 공감대를 형성하고 있음. 그러나 공공기관의 지방이전을 위하여 다양한 인센티브 제공 및 지원정책이 요구되므로 경영합리화의 추진이 어렵게 될 가능성이 높음.

 셋째, 혁신도시의 일괄 건설에 대한 우려
정부는 혁신도시를 공공기관 이전과 연계하여 건설할 계획임. 그러나 산·학·연·관이 긴밀하게 연계되고 지역의 자립과 혁신역량을 강화하기 위한 여건이 단순히 공공기관의 이전만으로 조성이 될 수 있는가에 대한 심도 깊은 연구와 검증이 필요함. 혁신도시는 공공기관 외에 민간기업과 연구·개발 기능이 상업업무기능이 결합하여 조성될 도시임. 그런데 대규모 혁신도시가 전국에 11개 시·도에 동시에 조성될 경우 이에 대한 민간기업 유치와 연구수요의 실현가능성 문제가 제기됨. 혁신도시의 유치계획안을 보면 대부분 신도시위주의 과도한 개발형태가 나타나고 있음. 이는 대규모개발사업에 따른 수요예측의 문제와 환경문제 등의 부작용뿐 아니라 기존시가지의 쇠퇴를 야기할 수도 있음.

 넷째, 중앙정부에 대한 의존의 심화우려
공공기관 지방이전에 있어 정부는 입지선정과 예산배분에 관한 최종적인 결정권을 가지고 있으며 입지가 확정된 이후에도 낮은 재정자립도로 인하여 지방정부는 중앙정부에 의존할 수 밖에 없는 구조를 가지고 있음. 결국 이러한 구조 하에서는 책임성과 자율성이 부족한 공급위주의 개발정책만이 추진될 우려가 있음. 이미 혁신도시 유치를 위한 대규모의 개발사업계획과 이전기관에 대한 과도한 인센티브의 제시 등의 부작용이 나타나고 있음.

■ 공공기관 지방이전의 해외사례와 시사점

 공공기관의 지방이전은 프랑스, 영국, 일본 등 일부 국가에서 수도권 집중과 지역발전차원에서 추진된 바 있음. 그러나 최근에는 경공기업 경영의 합리화, 지방분권화, 낙후지역의 활성화전략과 긴밀하게 연계하여 추진하고 있음. 영국의 경우 최근의 공공기관 이전동향은 대도시권의 비싼 임대료와 인건비 등 어려움으로 인한 공기업의 운영비용절감이 가장 큰 요인임. 즉, 공공기관 이전정책은 공기업의 경영합리화 전략 하에서 지역경제발전을 위한 공공서비스의 기여와 이전으로 인한 정부의 현대화 강화에 초점을 두고 있음(Lyons 보고서 2004).  일본의 공공기관 이전은 초기에는 동경의 과밀해소와 지방의 진흥을 목표로 지방분권화와도 긴밀하게 연계되어 추진되었으나, 결과적으로 주로 수도권내에서의 분산이전이 이루어 졌음. 프랑스는 전국적인 균등배치가 아니라 낙후된 지역의 활성화를 위하여 지역특성과 기능을 연계하는 분산정책을 40여년에 걸쳐 체계적으로 추진하고 있음. 이러한 해외사례의 공통적인 특징은 공공기관의 이전정책은 장기적인 안목 하에 단계적으로 추진하고 있으며, 수도권의 집중해소보다 낙후지역의 경제 활성화, 지방분권화, 공기업 경영의 합리화라는 큰 틀에서 추진하고 있음.

■ 결론 및 정책시사점

 공공기관 지방이전은 수도권 과밀해소효과는 기대하기 어려우나 비수도권 지역의 경제 활성화에는 다소 기여할 것으로 보임. 그럼에도 불구하고 현재와 같은 추진방식으로는 막대한 사회적 비용에 비하여 추구하는 정책효과를 기대하기 어렵고 정부 의존적 지역발전체제로 이어질 우려가 높음. 그러나 정책여건상 공공기관의 이전이 불가피 하다면, 다음과 같은 개선방안을 모색할 필요가 있음. 첫째, 연구결과에서도 보듯이 공공기관의 이전정책으로 수도권 과밀문제와 균형발전을 동시에 이루려는 목표설정은 무리라고 판단됨. 따라서 공공기관의 지방이전은 지역경제 활성화의 잠재력이 큰 지역을 중심으로 선택과 집중하는 방식으로 추진하는 방안을 제안함. 둘째, 수도권의 과밀문제는 공공기관의 이전과는 별개의 사안으로 접근하는 것이 타당할 것으로 판단됨. 수도권의 과밀문제는 인구수나 성장물량의 총량규제방식보다는 성장물량을 어디에 적절히 유도하고 담을 수 있으며, 어디를 보존해야 할 것인가를 미리 계획하는 소위 “광역적 성장관리체제”구축으로 풀어야 할 것임.  셋째, 공공기관 이전은 먼저 공기업의 경영합리화 전략과 연계시키고 충분한 협의과정을 거쳐서 단계적으로 추진하는 방안의 검토가 필요함.  넷째, 정부는 정책의 지원과 갈등에 대한 조정 등 꼭 필요한 사안만 관여하고 개발주체 및 책임소재를 지방정부에 이양하는 역할분담이 필요하다고 판단됨. 단지 공공기관의 지방이전이라는 물리적인 분산만을 추진하게 될 경우 오히려 새로운 중앙집권의 현상이 생겨날 수 있음. 따라서 지방정부의 권한 및 책임을 질 수 있는 제도적·재정적 여건을 마련하는 등 지방분권을 과감하게 추진해야 할 것임.  다섯째, 해당 지방자치단체도 보다 현실적이고 설득력있는 시행방안을 수립해서 추진할 필요가 있음. 혁신도시의 유치계획안을 보면 신도시형태의 과도한 개발형태가 나타나고 있으며, 11개에 달하는 대규모 혁신도시에 대한 개발수요 및 개발주체가 불확실 하므로 이에 대한 검증과정이 필요함. 또한 획일적인 신도시 위주의 개발보다 지역여건에 따라 기존도시의 활성화를 강화하는 전략을 수립하는 등 보다 유연하고 현실적인 대응전략이 필요함.

서울연구원 개요
서울연구원은 복잡하고 다양한 서울의 도시문제를 효율적으로 해결하기 위해 주요 시책과제를 체계적·전문적으로 조사분석하며, 시정 주요 당면과제에 대한 연구 및 학술활동을 수행해 서울시정발전에 기여하는 데 있다. 로고 디자인은 ‘서울’과 ‘연구원’의 머리글자인 ‘ㅅ’과 ‘ㅇ’의 형상으로 구성했다. 북한산과 한강의 모양을 닮은 도시의 단면을 일곱층으로 나누고 여러 개의 연구부서를 통해 각 분야에서 서울을 속속들이 살핀다는 의미를 내포하고 있다.

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