참여연대, 백지신탁제도 직무관련성 판단 기준에 대한 의견서
공직자윤리법에 규정된 직무관련성에 대한 판단 기준은 주식에 대한 직·간접적인 정보 접근 가능성과 그 주식에 대한 직·간접적인 영향력 행사 가능성이다. 주식에 대한 정보란 ‘주가에 영향을 미칠 수 있는 일체의 정보’를 의미하며, 구체적으로 해당 주식의 주가 정보, 다른 주식의 주가 정보, 기업 동향, 산업 동향, 경제 정책 방향 등 경제 전반에 대한 정보 중의 하나로, 특정 기업이나 산업과 연관된 주식 매입이나 매도에 영향을 줄 수 있는 정보로 보아야 한다. 따라서 이러한 정보에 직·간접적으로 접근할 수 있는가의 여부가 이해충돌 판단의 기준이 된다. 영향력이란 각종 법령의 제·개정, 관련 정책 결정과 집행, 인·허가 및 결정, 감독 및 감사 및 검사, 수사 등의 방법으로 특정인이(여기서는 주식을 보유하고 있는 공직자) 보유한 주식의 주가나 재산 가치를 변동(상승 혹은 하락)시킬 수 있는 권한으로 보아야 할 것이다. 즉 영향력 행사 가능성은 위의 영향력을 행사할 직·간접적인 권한을 가지고 있는가가 판단기준이 된다.
“직무 관련성” 여부에 대해서는 특정 공직자가 수행하는 직무와 이들이 보유하고 있는 특정 기업 등에 관련된 주식간의 연관성 정도를 일일이 따지는 것이 원칙이다. 그러나 일부 고위공직자의 경우 수행하고 있는 직무의 범위나 내용들이 포괄적이라는 점과, 주식 및 경제 관련 정보에 대한 접근 가능성이 중하위직에 비하여 상대적으로 높다는 점에서, 포괄적 직무 관련성이 있는 공직자로 규정하고(즉 이해충돌에 노출되어 있는 것으로 인정함) 보유하고 있는 모든 주식을 매각하거나 백지신탁해야 할 것이다.
이 같은 포괄적 직무관련성이 인정되는 공직자의 범주에는 최소한 대통령 및 대통령 비서실 공직자, 국무총리 및 국무조정실 공직자, 장차관 등 국무회의 및 차관회의 참석 공직자, 국회의원, 경제감독부처 공직자, 경제관련회의 참석 공직자, 국세청·관세청·국가정보원·감사원 고위공직자, 검찰총장, 경찰청장, 국책은행장 등이 포함되어야 한다(별첨1 참조). 이들 만이 아니라, 타 고위 공직자 중에서도 정보접근 가능성과 영향력 행사 가능성을 종합적으로 고려하여 포괄적 직무관련성이 인정되는 공직자는 주식을 매각하거나 백지신탁 해야 한다.
새로 만들어질 백지신탁심사위원회의 구성과 역할 역시 중요하다. 백지신탁심사위원회는 공직자가 보유한 주식이 직무관련성이 없다고 판단하여 계속 보유하겠다고 요청하면 이를 심사하여 보유 여부를 결정하는 권한을 가지고 있다. 그러나 아직까지 백지신탁심사위원회 위원들이 누구인지 조차 알려지고 있지 않으며, 운영 방안이 구체적으로 제시되고 있지 않다. 백지신탁심사위원회는 직무관련성과 관련된 구체적 운영 방안을 제시하여 백지신탁제도가 정착될 수 있도록 하여야 할 것이다. 한편 참여연대는 조만간 재산공개대상자 중 직무관련성이 있는 주식을 보유한 공직자 현황을 발표할 예정이다.
[첨부]
백지신탁제도 직무관련성 판단에 대한 참여연대 의견서
< 차례 >
▫ 총론
▫ 공직자의 재정적 이해충돌
▫ 주식 백지신탁제도 - 기본원칙 및 직무관련성 법적 기준
▫ 공직자의 직무관련성 판단기준
- 포괄적 직무관련성
- 개별적 직무관련성
▣ 총론
2005년 4월, 공직자윤리법 개정으로 주식백지신탁제도가 도입됨에 따라 11월 19일부터 공직자 본인과 이해관계자 모두가 보유한 주식의 총가액이 3천만 원을 초과하고 보유주식과 공직자의 직무사이에 연관성이 있는 경우 이를 매각하거나 백지신탁해야 한다. 이번 백지신탁제도는 2003년 공직자의 주식보유로 인한 이해충돌이 사회적 이슈가 된지 만 2년 6개월 만에 도입된 것이며, 부패방지는 물론 공직윤리 강화에 크게 기여할 것으로 보인다.
그러나 시행을 앞둔 시점까지 백지신탁제도에 대한 공직사회 이해의 정도는 제각각이며, 특히 보유 주식의 직무관련성에 대한 판단기준이 제대로 마련되지 않아 혼란을 주고 있다. 백지신탁제도의 정착과 실효성을 제고하기 위한 관건은 직무관련성에 대한 해석과 판단에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 실질적으로 주식관련 정보에 접근이 가능하고, 영향력 행사가 가능함에도 직무관련성을 지나치게 좁게 해석해 해당 주식을 계속 보유할 수 있게 한다면 제도의 취지를 살릴 수 없기 때문이다.
이 같은 우려를 갖는 이유는 이와 유사한 법체계를 갖고 있는 공직자윤리법의 퇴직후 취업제한규정에서 이미 경험한 바 있기 때문이다. 퇴직후 취업제한제도는 퇴직전 직무와 취업기업간의 직무연관성을 따져 일정기간 취업을 제한하도록 하고 있지만, 실제 직무연관성에 대한 법해석과 적용이 지나치게 느슨해 제 구실을 하지 못했다는 비판을 받아 왔다. 백지신탁제도 역시 법령에서 직무관련성의 범위를 매우 포괄적이고 추상적으로 정하고 있어, 법 시행과정에서 동일한 문제를 노정할 가능성이 높아 보인다.
따라서 직무연관성에 대한 최종적인 판단권한을 갖는 백지신탁심사위원회가 이 제도의 취지를 충분히 살릴 수 있도록 엄격하게 법률을 적용해 논란과 혼선을 최소화해야 할 것이다. 이에 참여연대는 백지신탁제도를 도입한 기본 배경이 된 이해충돌의 규제가 무엇인지를 밝히고, 백지신탁제도의 직무관련성 판단기준에 대한 의견을 밝혀 백지신탁제도가 공직자의 이해충돌을 막는 실질적인 제도로 안착되는 데 도움이 될 수 있기를 바란다.
▣ 공직자의 재정적 이해충돌
□ 이해충돌 제도의 개요
1. 이해충돌의 개념
이해충돌은“공직자가 수행하는 직무가 공직자 자신 혹은 이해관계자의 재산가치에 직·간접적으로 영향을 미치는 상황”이다. 이는 공직자가 갖는 이중적 지위, 즉 공익을 추구해야 할 공직자로서의 지위와 사적인 이해관계로부터 자유롭지 못한 사인(私人)으로서의 지위가 충돌하기 때문에 발생한다. 통상 이해관계자는 배우자 및 직계가족을 포함한다.
이 같은 상황이 발생하면 공직자는 공익을 추구하기보다 사적인 이익을 추구할 개연성이 더 높을 수밖에 없으며, 반드시 그렇지 않다할지라도 이해관계가 맞물린 사안에 대한 공직자의 결정과 행위 자체가 객관성과 공정성을 의심받게 된다. 공직이 국민의 권한을 위임받아 이뤄진다는 점에서 위탁자인 국민의 신뢰가 공직수행의 필수조건이 되며, 따라서 공정성을 신뢰받지 못한다면 공직을 맡을 수 없게 된다. 부패의 가능성을 사전에 차단하는 것 외에도 이해충돌이 해소되어야 하는 이유는 바로 공직에 대한 국민의 신뢰를 높이기 위한 것이다.
2. 이해충돌 회피의 원칙
이해충돌 회피의 가장 기본적인 원칙은 “누구도 자신의 사건에 대하여 판결할 수 없다(No one may judge his/her own case)”이다. 이러한 원칙은 자신만이 아니라 부적절한 의사결정에 영향을 미치는 가족 구성원과 여타 사적 관련자들의 이익까지도 포함된다. 이해충돌의 회피에서 “회피”는 충돌되고 있는 이해관계에서 벗어난다는 것을 의미한다. 이해충돌이 해소되기 위해서는 이와 같은 관계를 제거하는 것이 필요하며, 이것을 통상 ”회피(avoid)"라는 용어로서 정의한다.
3. 이해충돌의 발생과 부패
이해충돌이 바로 부패문제나 윤리문제로 연결되는 것은 아니지만 일정한 시간 간격을 두고 문제가 발생할 수 있다. 이해충돌은 부패행위나 공정성을 상실한 비윤리적 행위가 발생한 후에 문제를 제기하는 것이 아닌 행위의 고의성, 자의성, 결과에 대한 판단을 처음부터 배제하고자 하는 것이 법제화의 기본적인 입장이다.
이해충돌의 회피 문제를 강조하는 중요한 이유의 하나는 바로 민주주의의 근간이라고 할 수 있는 대리인 관계(제도)의 신뢰성을 제대로 유지하기 위한 것이다. 공무원은 소위 대리인(agent)의 신분으로서 주인(principal)인 국민과 관계를 맺고 있다. 주인과 대리인간에는 신탁에 의한 대리, 즉 위임의 관계가 설정되어 있으며, 그 대리의 관계는 상호간의 신뢰성으로 유지되어야 한다.
민주주의의 근간에 비추어 본다면, 이해충돌의 회피는 임의로 선택할 수 있는 것이 아니라, 원래부터 이해충돌은 없어야 하며, 부득이 이것이 발생할 경우에는 이를 회피하는 행위를 하거나, 그것이 불가능하거나 혹은 이해충돌의 회피에 동의하지 않는다면 대리인 관계를 철회하는 것으로서 이해충돌의 문제를 해결할 수밖에 없다.
4. 이해충돌의 회피 방식
이해충돌 문제를 회피하는 방식은 대리인의 입장에서는 관련된 주식이나 재산을 이익의 충돌이 발생하지 않도록 처분하는 소극적 회피의 방식이 있으며, 주인 입장에서는 대리인 관계를 아예 철회하거나 혹은 대리인의 직무를 변경하여 이해충돌을 해소하는 적극적인 회피방식이 있다.
이해충돌은 그 자체로 윤리성 확보를 위한 핵심의제로, 이로 인하여 발생하는 문제를 우선하여 강조하는 것은 아니다. 비실명의 차명거래를 처벌하는 것은, 그 자체로서도 위법한 것이지만 이것으로 인하여 야기될 수 있는 문제의 중요성 때문에 정당화될 수 있는 것과 마찬가지인 것이다.
현재 대통령이 임명하는 일부 고위직 공무원에 대해 제한적으로 인사청문회가 실시되고 있다. 인사청문회는 해당자의 자격이나 능력 등에 대한 검증의 의미도 있지만, 또 한편에서는 직무 수행시 이해충돌의 가능성을 사전에 확인하고 이를 제거하고자 하는 중요한 의미도 내포되어 있다.
□ 이해충돌의 회피방식
이해충돌을 해소하기 위해서는 공직자의 직무가 공직자 및 그의 직계존비속의 등록재산과 금전적 이해관계가 충돌할 수 있거나 혹은 윤리문제를 일으킬 수 있다고 인정될 경우, 이러한 상황을 해소하기 위해 다음의 조치 중 하나를 취해야 한다.
- 공직자의 회피·제척, 전직 및 당해 직위의 해제
- 이해 충돌을 일으킬 우려가 있는 당해 재산의 처분
- 백지신탁 등 기타 이해충돌을 해소하기 위해 적절한 조치
이번에 시행되는 백지신탁제도는 공직자의 재정적 이해충돌을 방지하는 전체 제도의 일부로서 존재하는 것이 아니라 주식 보유로 인한 이해충돌만을 방지하는 제도로 도입된 것은 이번에 시행되는 백지신탁제도의 태생적 한계라고 할 것이다.
▣ 주식 백지신탁제도 - 기본원칙 및 직무관련성 법적 기준
□ 주식 백지신탁제도의 기본원칙
주식 백지신탁(Blind Trust)은 이해충돌을 야기하는 주식을 신탁함으로서 신탁자가 자신이 보유한 주식이 어떠한 종류인지 알 수 없도록 하는 것이다. 이해충돌을 해소할 수 있는 백지신탁이 되기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 조건들이 충족되어야 한다.
첫째, 이해충돌을 야기하는 주식의 신탁이다. 즉 먼저 이해충돌이 발생하는 주식(주식 등)을 일정 자격을 갖춘 신탁회사에 신탁하는 것을 의미한다.
둘째, 신탁된 주식의 매각이다. 신탁만으로는 이해충돌이 해소되지 않는 것이며, 반드시 신탁된 주식이 매각되고 다른 주식으로 변경되어야 한다. 이해충돌을 야기하는 주식이 전자관련 주식이라면, 이 주식을 이해충돌을 야기하지 않는 건설관련 주식으로 전환한다든지 하는 것이 필요하다. 신탁된 주식이 처분되지 않으면 백지신탁으로 인정 되지 않는다.
셋째, 변경된 주식에 대한 정보 부재이다. 변경된 주식에 대해서는 신탁자가 정보를 알아서는 안 된다. 비록 주식의 소유권은 해당 공무원에게 있지만, 관련 정보를 알 수 없도록 하여, 주식에 대한 영향력 행사 가능성을 없애는 것이다.
□ 공직자윤리법상의 백지신탁제도의 개요
이번에 시행되는 백지신탁제도는 그 대상자를 재산공개대상자와 재경부와 금감위 직원 중 대통령령이 정한 자 - 금감위 재산등록대상자, 재경부 금융정책국 - 로 하고 있다. 신탁의무자는 이들 중 본인과 이해관계자(배우자 및 직계존비속)의 주식총가액이 3,000만원을 초과한 자이며, 이들은 원칙적으로 해당 주식을 매각 혹은 백지신탁해야 한다. 다만 백지신탁심사위원회의 심사를 통해 직무관련성이 없다고 인정받을 경우에 한해 주식보유가 가능하다.
한편 이번 백지신탁제도는 법 시행과정에서 예상될 수 있는 몇몇 문제점을 안고 있다. 우선 공직자가 보유한 주식 중 일부만 직무연관성이 있을 경우, 직무연관성이 있는 주식만 백지신탁의 대상이 되는지, 아니면 보유주식 모두를 백지신탁해야 하는지 분명한 기준이 없다. 원칙적으로 직무관련성이 있는 주식에 한해 백지신탁을 하도록 하는 것이 바람직하지만, 현행법이 이 제도 시행 이후에 추가적인 주식 거래를 금지하고 있다는 점에 비춰본다면 보유주식 모두를 백지신탁해야 한다고 볼 수도 있기 때문이다.
그러나 가장 큰 문제는 당장 법이 시행되더라도 내년 초까지는 공직자윤리위원회가 백지신탁대상자를 파악할 수 없으며, 따라서 법 위반여부도 판단할 수 없다는 점이다. 올해 새롭게 재산공개대상자가 된 공직자 이외에는 현재 공직자윤리위원회가 파악할 수 있는 공직자의 재산보유내역은 2004년 12월 신고분까지이다. 즉 올 한해의 주식변동 내역을 포함한 주식보유 전체내역을 파악할 수 없다. 자발적인 신고나 백지신탁심사청구가 있지 않는 한 공직자윤리위원회는 3,000만원을 초과한 주식을 보유한 공직자가 누구인지 조차도 알 수 없다.
□ 직무관련성 판단의 법적 기준
1. ‘직무관련성’에 대한 법령의 정의
▷ 공직자윤리법 제14조의5의 제⑧항 백지신탁제도의 직무관련성에 대한 규정
⑧ 주식의 직무관련성은 그 주식에 관한 직·간접적인 정보의 접근과 영향력 행사의 가능성을 기준으로 판단하여야 한다.
▷ 공직자윤리법시행령 제 27조의6의 직무관련성 관련 규정
제27조의6(직무관련성) 법 제14조의5 제8항의 주식의 직무관련성이라 함은 법 제14조의4 제1항에서 정한 공개대상자 등이 본인 또는 그 이해관계자가 보유한 주식을 발행한 기업의 경영 또는 재산상 권리에 관한 상당한 정보를 입수하거나 영향을 미칠 수 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 직무에 종사하거나 지휘·감독하는 경우를 말한다.
1. 관련 업종에 관한 정책의 입안·집행 또는 법령의 제정·개정에 관련되는 업무
2. 각종 수사·조사·감사·검사에 관련되는 업무
3. 인가·허가·면허·특허 등에 관련되는 업무
4. 조세의 조사·부과·징수에 관련되는 업무
5. 법령상 지도 감독에 관련되는 업무
6. 예산의 편성·심의·집행 또는 공사 및 물품의 계약에 관련되는 업무
7. 법률상 사건의 심리 또는 심판 등에 관련되는 업무
8. 기타 주식백지신탁심사위원회가 위 각 호의 어느 하나에 준하는 것으로 판단하는 업무
2. 직무관련성에 대한 법률해석과 문제점
공직자윤리법은 직무관련성의 판단기준으로 ‘주식에 관한 직·간접적인 정보 접근 가능성’과 ‘영향력 행사 가능성’ 두 가지를 제시하고 있다. 그리고 시행령은 이를 ‘주식을 발행한 기업의 경영 혹은 재산상 권리에 관한 상당한 정보를 입수하거나 영향력을 미칠 수 있는 직무에 종사하거나 이를 지휘·감독하는 경우’로 정하고 그 직무의 내용을 ‘관련업종에 관한 정책의 입안·집행 또는 법령의 제정·개정에 관련되는 업무 등’ 8가지로 예시하고 있다.
이를 구체적으로 살펴보면 법률이 정한 ‘주식에 관한’의 정의를 ‘주식을 발행한 기업의 경영 혹은 재산상 권리에 관련’된 것으로 하고 있다. 즉 공직자가 현재 보유하고 있는 주식을 발행한 기업과 관련된 경영 혹은 재산상 권리에 관한 정보의 접근 가능성과 영향력 행사 가능성만을 직무관련성 판단에 있어 구성요건의 하나로 보고 있다. 하지만 통상 ‘주식에 관한 정보’란 ‘주가(株價)에 영향을 미치는 일체의 정보‘를 의미하는 것으로 보아야 하며, 또한 주식가치에 영향을 미치지 않는 경제현상은 사실상 없다고 해도 과언이 아니다. 즉 ’주식에 관한 정보‘는 시행령이 정하고 있는 것처럼 ’특정기업의 경영성과 및 능력을 판단하기 위한 기업관련 정보‘는 물론 다른 주식의 주가 정보, 기업 동향, 산업 동향, 경제정책 방향 까지를 포함해야 한다. 시행령은 직무관련성의 범위를 지나치게 좁게 정의하고 있는 것이다.
그리고 주시보유와 관련해 제한되어야 하는 것은 단지 공직자가 현재 보유하고 있는 주식의 가격을 상승시키기 위한 행위, 즉 적극적인 이익추구행위에만 국한되지 않는다. 현재 보유하고 있는 주식가치가 하락함으로써 얻게 될 손실을 최소화하기 위한, 소극적 이익보전 행위도 마땅히 제한되어야 한다. 다른 모든 사람이 주가의 폭락으로 손해를 보지만 관련정보를 사전에 취득해 미리 주식을 매도함으로써 손실을 막는 것도 일종의 이익에 해당하기 때문이다. 이해충돌의 관점에서 보자면 매도 혹은 매수의 시점 등을 판단할 수 있는 정보 역시 규제되어야 한다. 따라서 공직자가 보유한 주식을 발행한 기업의 경영 또는 재산상 권리에 관한 상당한 정보, 즉 기업관련 정보에 한해 규제하게 되면 영향력 행사 가능성이라는 측면에서는 법률의 취지를 반영할지 모르나 정보접근 가능성이라는 면에서는 지나치게 좁은 법적용이 될 수밖에 없다.
이점에 비춰본다면 비록 자신의 현 직무와 직접 관련되지 않은 사안이라 할지라도 각종 협의, 회의, 심사 등을 통해 주식에 관한 각종 정보를 얻을 수 있고, 실질적 영향력을 행사할 수 있는 경우 직무관련성을 인정하도록 법적용을 해야 한다. 이는 정부 스스로가 백지신탁제도를 도입을 논의하던 2004년에 직급이 높아질수록 직무관련성의 범위가 확대되며, 특히 고위공직자의 경우 국무회의, 부처협의, 법안심사 등을 통해 주식관련 정보를 얻을 수 있고 영향력을 행사할 가능성이 있다고 인정한 부분에서도 찾아볼 수 있다.
결국 주식에 대한 정보란 구체적으로 해당 주식의 주가 정보, 다른 주식의 주가 정보, 기업 동향, 산업 동향, 경제 정책 방향 등 경제 전반에 대한 정보 중의 하나로, 특정 기업이나 산업과 연관된 주식 매입이나 매도에 영향을 줄 수 있는 정보로 보아야 한다. 따라서 이러한 정보에 직·간접적으로 접근할 수 있는가의 여부가 이해충돌 판단의 기준이 된다. 여기서 영향력이란 각종 법령의 제·개정, 관련 정책 결정과 집행, 인·허가 및 결정, 감독 및 감사 및 검사, 수사 등의 방법으로 특정인이(여기서는 주식을 보유하고 있는 공직자) 보유한 주식의 주가나 재산 가치를 변동(상승 혹은 하락)시킬 수 있는 권한으로 보아야 할 것이다. 즉 영향력 행사 가능성은 위의 영향력을 행사할 직·간접적인 권한을 가지고 있는가가 판단기준이 된다.
※참고) “직무관련성”에 대한 법원 판례
“직무”란 공직자가 그 직위에 따라 공무로 담당하는 일체의 집무를 말한다. 이와 관련하여서는 형법상 공무원의 직무에 관한 죄에 관한 대법원의 판례가 참고가 될 수 있다.
직무의 범위 내지 직무권한은 법령뿐만 아니라 지령·훈령 또는 행정처분에 의한 경우는 물론, 상사를 보조할 종속적인 지위에 있는 부하공무원으로서 관례상 또는 상사의 명령에 의하여 소관 이외의 사무를 일시 대리할 경우의 직무를 포함한다. 사항적·장소적 관할이 필요한 것도 아니다. 따라서 소속청 이외의 과의 소관사무인 경우는 물론, 공무원의 일반적 직무권한에 속하는 사항인 때에는 현실적으로 담당하고 있는 직무일 것을 요하지 않는다. 과거에 담당하였거나 장래에 담당할 직무라도 관계없다. 그 직무에 관하여 공무원이 결정권을 가질 것을 요하는 것도 아니다. 따라서 결정권자를 보좌하여 영향을 줄 수 있는 직무도 포함된다. “직무와 관련하여”란 권한에 속하는 직무행위 뿐만 아니라 직무행위에는 속하지 않더라도 직무행위와 밀접한 관계가 있거나, 직무행위와 관련하여 사실상 처리하던 직무를 포함한다. 직무행위와 밀접한 관계가 있는 행위란 직무상의 지위를 이용하거나 그 직무에 기한 세력을 기초로 공무의 공정에 영향을 미치는 행위를 말한다고 할 수 있다.
대법원의 판례에 의하면, ① 재무부 보험과장이 보험회사의 주식을 인수하게 한 경우, ② 경락허가결정문의 문안작성을 처리해 온 관여 주사보가 허부결정에 대한 청탁을 받은 경우, ③ 광산과 운수 업무를 취급하는 시 광산과장이 개인택시면허를 청탁받은 경우, ④ 부하직원의 비행묵인조로 돈을 받은 때, ⑤ 구청 위생계장이 유흥업소를 경영하는 사람으로부터 건물용도변경허가와 관련하여 금품을 수수한 경우, ⑥ 대통령이 국책사업의 사업자 선정과 관련하여 금품을 수수한 경우, ⑦ 국회의원이 의정활동과 전체적·포괄적으로 대가관계에 있는 금원을 교부받은 경우에는 “직무”와 관련이 있다고 한다.
▣ 공직자의 직무관련성 판단기준
“직무 관련성” 여부에 대해서는 특정 공직자가 수행하는 직무와 이들이 보유하고 있는 특정 기업 등에 관련된 주식간의 연관성 정도를 일일이 따지는 것이 원칙이다. 그러나 일부 고위공직자의 경우 수행하고 있는 직무의 범위나 내용들이 포괄적이라는 점과, 주식 및 경제 관련 정보에 대한 접근 가능성이 중하위직에 비하여 상대적으로 높다는 점에서, 포괄적 직무 관련성이 있는 공직자로 규정하고(즉 이해충돌에 노출되어 있는 것으로 인정함) 보유하고 있는 모든 주식을 매각하거나 백지신탁해야 할 것이다.
아래 제시된 공직자의 범주는 포괄적 직무관련성이 인정되는 최소한의 범위이다.
□ 포괄적 직무관련성이 있는 공직자 - 모든 주식 신탁 혹은 매각
주식을 발행한 기업의 경영 또는 재산상 권리에 대한 정보 접근성과 영향력행사 가능성을 종합적으로 고려하여 포괄적 직무관련성이 있는 공직자는 모든 주식을 매각하거나 백지신탁하여야 한다.
○ 대통령, 비서실장, 수석 비서관 및 비서관
- 대상자 : 대통령, 대통령 비서실장 및 정책실장과 수석 비서관 및 비서관
- 사유 : 대통령은 행정부의 수반으로 행정권을 관할하고, 공직자를 지휘 감독하고, 국정에 최종 책임을 진다는 점에서 가장 포괄적 직무연관성이 있는 공직자이다. 대통령은 직무의 특성상 주식을 보유할 경우 그 기업의 경영이나 재산적 권리에 영향을 미치는 정보에 접근할 수 있는 권한과 가능성을 가지고 있을뿐더러 특정 기업의 경영이나 재산적 권리에 직접적인 영향을 줄 수 있는 정책을 결정하고 집행을 지시할 권한을 가지고 있다.
대통령 비서실은 대통령의 국정수행 보좌에 관한 사무를 관장한다. 청와대비서실 공직자는 대통령의 국정수행을 전반을 보좌하기 때문에 사실상 직무 범위가 대통령과 같다고 보아야 한다. 즉 보좌 업무를 통하여 대통령이 접근하는 정보에 대해 공통적으로 접근할 수 있고, 보좌 업무를 통해 자신이 보유한 주식을 발행한 기업의 재산상 권리에 직접적인 영향력 행사가 가능하다. 구체적으로 대통령 비서실장은 대통령의 명을 받아 대통령비서실의 사무를 처리하며 소속공무원을 지휘·감독하도록 되어 있다. 이외에도 정책실장이나 경제보좌관을 비롯한 각 수석비서관 및 그들을 보좌하는 1급 비서관 역시 동일하게 포괄적 직무관련성이 있다고 할 수 있다.
○ 국무총리, 국무총리비서실 및 국무조정실 공직자
- 대상자 : 국무총리, 국무총리비서실 공직자 및 국무조정실 공직자
- 사유 : 국무총리는 대통령의 업무를 보좌하고 행정각부를 모두 거느리고 관할하는 직무를 수행한다. 또한 행정 각부의 정책이나 업무를 조정하는 직무를 수행한다. 행정각부를 통해 주식관련 정보에 접근할 수 있는 가능성을 가지고 있으며 지휘 감독권한을 이용하여 직접적인 영향력을 행사할 수도 있다. 즉 국무총리의 직무의 범위는 포괄적이고 포괄적 직무관련성이 있는 공직자이다.
국무총리비서실은 국무총리의 업무를 보좌한다. 청와대 비서실과 마찬가지로 국무총리가 접근할 수 있는 정보에 공통적으로 접근할 수 있고 보좌 업무를 수행하면서 직접적으로 특정 기업의 경영이나 재산상 권리에 영향을 미칠 수 있는 가능성을 가지고 있다.
국무조정실은 각 중앙행정기관의 행정의 지휘·감독, 정책의 조정, 심사평가 및 규제개혁에 관하여 국무총리를 보좌하는 업무를 수행한다. 국무조정실의 국무조정실장과 기획차장, 정책차장, 기획관리조정관, 심사평가조정관, 경제조정관, 사회문화조정관 및 규제개혁조정관은 전체적으로 각 행정기관의 행정을 지휘 감독 및 조정하는 업무를 수행한다. 국무조정실 공직자는 각 지휘 감독 업무와 조정 업무를 통하여 기업의 경영이나 재산상 권리에 관한 정보에 접근할 수 있다. 또한 위의 업무를 통해 직간접적으로 영향력 행사도 가능하다. 예를 들어 경제조정관은 금융관련 부처의 행정을 지휘감독하고 정책을 조정한다.
○ 국무회의 및 차관회의에 참석하는 장관 및 차관급 공직자
- 대상자 : 각 부처 장관, 차관, 국무조정실장, 법제처장,국정홍보처장,국가보훈처장,공정거래위원회위원장,중소기업특별위원회위원장,대통령비서실장,금융감독위원회위원장,통상교섭본부장 및 국무총리비서실장, 법제처 차장 등.
- 사유 : 국무회의는 정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의하는 기구이다. 차관회의는 행정 각 부·처·청간의 협조를 긴밀하게 하며 국무회의에 제출된 의안과 국무회의로부터 지시받은 사항을 심의하는 기구이다.
국무회의는 국정의 기본계획과 정부의 일반정책에 대해 심의하고, 각종 법률안, 대통령령안을 심의할뿐더러 예산안까지 심의한다. 국무회의에서 특정 기업의 경영이나 재산상 권리에 영향을 미치는 정책이나 법령이 심의되는 경우 국무회의 참석자와 차관회의 참석자는 이에 대한 정보 접근이 가능할 뿐만 아니라 이러한 정책이나 법령에 의견 표명을 통해 직접적인 영향력 행사도 가능하다. 그러므로 행정각부의 총괄적인 정책을 심의하는 국무회의와 차관회의에 참석하는 공직자는 포괄적 직무관련성이 있는 공직자로 분류할 수 있다.
○ 국회의원
- 대상자 : 국회의원 전원, 국회 재경, 정무, 산자위, 예결위 수석전문위원
- 사유 : 국회의원은 법률안을 제출할 수 있는 권한을 가지고 있으며, 상임위원회 활동과 본회의 표결을 통해 법률의 제·개정을 담당하는 직무를 수행한다. 또한 국가의 예산을 심의 확정하는 권한을 가지고 있으며, 국정감사를 통해 행정부를 감사하고 상임위를 통해 자료제출을 요청할 수 있는 권한을 가지고 있다. 국회의원의 직무는 어떤 사안에 관련된 법안이든 제출할 수 있고 모든 법안에 대해 본회의에서 표결한다는 점에서 어떤 기업의 경영이나 재산상 권리에도 영향력을 행사할 수 있다고 할 수 있다. 즉 포괄적 직무관련성이 있는 공직자이다.
국회의원의 경우 경제관련 상임위를 회피함으로써 이해충돌이 제거될 수 있다는 주장이 있으나 현실적으로 상임위의사·보임이 매우 빈번하게 일어나고 있으며 국회의 상임위원회를 경제관련 상임위와 비경제 상임위로 구분하는 것 또한 쉽지 않다. 또한 국회의원은 직무의 특성상 상임위원회 활동과는 별개로 본회의에 부의된 안건에 대한 발언·질의·토론·표결권, 국정전반 또는 특정 국정분야에 대한 대정부질문권, 서면질문권 등 일반의 고유권한으로 특정기업의 경영이나 재산상의 권리에 영향력을 행사할 수 있다. 그리고 국회의원의 직무권한인 의안심의·표결권 행사의 연장선상에서 일정한 의안에 대하여 다른 의원으로 하여금 찬성이나 반대하도록 설득·권유 내지 무마할 수 있고, 일정한 경우에는 자신이 속하지 않은 위원회에 계류중인 안건에 대하여도 다른 위원회의 의사(議事)에 직접 관여할 수 있고, 나아가 자기가 소속되지 않은 위원회의 안건심사가 종료되고 그 안건이 본회의에 부의되는 경우 본회의에서는 심의·표결권을 행사할 수 있기 때문이다. 이러한 견해는 대법원의 뇌물죄의 직무관련성에 대한 판례에서도 인정된 것이다.
그러므로 국회의원의 경우에는 상임위 소속과 상관없이 포괄적 직무관련성을 인정하여 모든 주식을 매각하거나 백지신탁하도록 하는 것이 제도 도입 취지에 부응하는 것일 것이다.
국회의 재경, 정무, 산자위, 예결위 수석전문위원 역시 주식이나 경제와 관련된 직무를 수행하고 주식 정보에 쉽게 접근할 수 있거나 영향력을 행사할 수 있는 권한을 가지고 있기 때문에 포괄적 직무연관성을 인정하여 모든 주식을 매각하거나 백지신탁하도록 하여야 한다,
○ 경제감독부처 공직자중 백지신탁 대상자
- 대상자 : 재정경제부 재산공개대상자 및 금융정책국 재산등록대상자(4급 이상 공직자) 및 금융감독위원회 재산등록대상자(4급 이상 공무원), 공정거래위원회 및 금융감독원의 재산공개대상자 전원
- 사유 : 재정경제부는 경제정책의 수립·총괄·조정, 화폐·금융·국고·정부회계·내국세제·관세·외국환·경제협력 및 국유재산에 관한 사무를 수행한다. 재경부의 재산공개대상자는 장관, 제1차관, 제2차관, 차관보, 세제실장, 금융정보분석원장, 국세심판원장 등이다. 이들은 주식 관련 업무를 담당하는 금융정책국을 지휘 감독하는 직무를 수행하거나 혹은 보고 받을 수 있는 권한을 가지고 있다. 주식 관련 정보에 접근 가능성이 높고 또한 각종 경제 정책의 결정이나 집행을 통해 주식을 발행한 기업의 경영이나 재산산 권리에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 권한을 가진 공직자들이다. 즉 재정경제부 재산공개대상자들은 포괄적 직무관련성이 있는 공직자들이다.
재정경제부 금융정책국은 금융정책을 총괄하고 증권업에 관한 정책의 수립하며, 유가증권의 발행 및 유통제도에 관한 조사·연구 및 정책을 수립하며 기업지배구조의 개선 및 경영 투명성의 제고에 관한 정책의 수립하고 기업자금정책의 총괄기획·조정하는 업무를 수행한다. 재경부 금융정책국은 직접적인 업무관련성이 있기 때문에 재산등록대상자임에도 이번 백지신탁대상자에 포함되었다. 이들은 모든 주식과 직무관련성이 명백하다.
금융감독위원회의 재산등록대상자 역시 재경부 금융정책국과 마찬가지로 특별히 백지신탁대상에 포함된 공직자들이다. 금융감독위원회의 주요 업무는 금융기관 감독과 관련된 규정의 제정 및 개정, 금융기관의 경영과 관련된 인ㆍ허가, 금융기관에 대한 검사ㆍ제재와 관련된 주요사항 등에 대한 심의ㆍ의결하는 것이다. 또한 금융감독위원회에 증권선물위원회를 설치하여 증권ㆍ선물시장의 불공정 거래를 조사하고, 금융감독위원회가 수행하는 증권ㆍ선물시장에 대한 관리ㆍ감독 등의 업무에 대한 주요사항을 사전 심의하는 업무를 수행한다.
금융감독원은 금융기관에 대한 검사·감독업무 등의 수행한다. 특히 증권회사 및 증권시장에 대한 검사와 감독 업무를 수행한다.
금융감독위원회 재산등록대상자와 금융감독원 재산공개대상자는 대부분 금융기관과 증권시장을 감독하거나 검사하는 업무를 수행한다. 정보접근성과 영향력 행사라는 측면에서 이들의 업무는 주식과 직접적이고 명백한 업무관련성을 가지고 있다. 모든 주식을 매각하거나 백지신탁하도록 하여야 한다.
공정거래위원회는 기업 검찰로 불리고 있다. 그것은 공정위가 일상적으로 기업관련 정보를 수집하고 기업의 각종 불공정거래행위에 대한 정보를 수집할 뿐만 아니라 불공정거래 행위 조사나 각종 처분을 통해 기업의 경영이나 재산상 권리에 직접적으로 영향을 미치는 직무를 수행하고 있다. 이들 역시 포괄적 업무관련성이 인정되는 공직자로 분류하여야 한다.
○ 경제관련 회의에 참석하는 공직자
- 대상자 : 경제정책조정회의 관련 공직자(통상교섭본부장, 대통령비서실 경제정책 담당 수석비서관, 대통령비서실 경제정책담당 보좌관 및 정책기획위원회 위원장, 재정경제부 차관보, 경제정책조정회의 실무회의에 참석하는 관련 행정기관의 1급 공무원, 경제정책 조정회의 차관 조정회의에 참석하는 행정기관의 차관급 공무원)
- 사유 : 경제정책조정회의는 주요경제정책을 종합적인 관점에서 일관성 있게 수립·추진하고, 경제정책과 관련하여 정부부처간의 협의가 필요한 현안사항을 효율적으로 협의·조정하여 경제의 건실한 성장·발전을 뒷받침하기 위하여 설치되어 운영되고 있다. 이 회의에 참석하는 참석자는 주요경제정책에 대한 정보에 접근할 수 있을뿐더러 의견 표명 등의 방식으로 주요경제정책에 영향을 미칠 수 있다. 정부의 주요경제정책에 대한 정보는 특정 기업의 경영이나 재산상 권리에 영향을 미치는 정보로 볼 수 있고 이에 대한 정보 접근이 가능하고 영향력을 행사할 수 있는 공직자는 포괄적 직무관련성이 있는 공직자로 보아야 할 것이다.
○ 국세청/관세청 재산공개대상자
- 대상자 : 국세청/관세청 재산공개대상자
- 사유 : 국세청은 내국세의 부과와 감면 징수를 담당하는 직무를 수행한다. 국세청의 재산공대대상자들은 공통적으로 개별기업의 법인세 납세자료 등 특정 기업의 경영이나 재산상 권리에 대한 정보에 대한 접근성이 있다. 또한 법인세를 부과하거나 세무조사에 착수하는 등 직접적으로 조세의 조사·부과·징수에 관련되는 업무를 담당하고 있다. 법인세 부과나, 세무조사 등은 기업의 경영이나 재산상의 권리에 직접적인 영향을 줄 수 있는 권한이다. 그러므로 국세청의 공직자들은 모든 주식과 포괄적으로 직무관련성이 있다고 보아야 한다.
관세청의 공직자는 관세의 조사·부과·징수에 관련되는 업무를 수행한다. 또한 수출입물품의 통관 및 밀수출입단속에 관한 사무를 관장한다. 관세청 재산공개대상자은 특정 기업의 수출입과 관련된 정보를 쉽게 얻을 수 있다. 또한 관세의 조사나 부과 등을 통해 특정 기업의 경영이나 재산상 권리에 영향을 주는 것이 가능하다. 관세청 공직자는 수출입에 관련된 모든 기업과 직무관련성이 있고 포괄적 직무관련성이 있다고 보아야 할 것이다.
○ 국가정보원 재산공개대상자
- 대상 : 국가정보원 재산공개대상자
- 사유 : 국가정보원은 국내 최고정보기관으로 각종 기업관련 정보를 수집 분석하는 역할을 담당한다. 최근에는 산업스파이 등 기업관련 정보활동을 강화하고 있는 형편이다. 또한 각종 국내 정보와 국제 정치나 경제 관련 정보를 총괄하는 곳도 역시 국가정보원이다. 특정 주식을 발행한 기업의 경영이나 재산상 권리에 영향을 미치는 정보에 대한 접근성이 있다. 국가정보원의 고위공직자들 역시 포괄적 직무관련성을 인정하여 모든 주식을 매각하거나 백지신탁하도록 하여야 한다.
○ 감사원 재산공개대상자
- 대상 : 감사원 재산공개 대상자
- 사유 : 감사원은 행정부의 직무를 감사하고 공무원을 감찰할 권한을 가지고 있다. 당연히 재정경제부와 금융감독위원회, 금융감독원 등 기업 및 주식 관련 업무를 담당하는 행정부처를 감사하는 권한 역시 가지고 있다. 또한 청와대비서실, 국무조정실, 공정위, 검찰 등 역시 감사 대상이다.
그러므로 각 부처에 대한 감사의 과정에서 기업의 경영이나 재산상의 권리에 대한 정보에 대한 접근성이 있고, 각 행정부처에 대한 감사처분 등의 방식으로 기업의 경영이나 재산상 권리에 직간접적인 영향을 줄 수 있는 권한을 가지고 있다. 즉 감사원의 공직자들은 포괄적 직무를 수행한다고 보아야 하고 모든 주식에 대해 직무관련성이 있다고 판단하여야 한다.
○ 검찰총장 및 경찰청장,
- 대상 : 검찰총장, 경찰청장
- 사유 : 검사는 범죄수사·공소제기와 그 유지에 필요한 사항에 대한 직무를 수행하고 범죄수사에 관한 사법경찰관리의 지휘·감독하는 직무를 수행한다. 검찰총장은 대검찰청의 사무를 맡아 처리하고 검찰사무를 통할하며 검찰청의 공무원을 지휘·감독한다. 즉 검찰총장은 특정기업의 경영이나 재산상 권리에 대한 수사를 지휘 감독할 권한을 가지고 있다. 검찰총장은 모든 검사를 지휘 감독한다는 직무 특성상 모든 기업과 직무관련성이 있는 직위라고 할 수 있고 포괄적 직무관련성이 있다고 보아야 한다.
경찰은 치안 유지를 위한 광범위한 정보 수집 권한을 가지고 있다. 즉 특정 기업의 경영이나 재산상권리에 관한 정보 역시 수집이 가능하다. 국내에서 가장 광범위한 정보력을 가진 공공조직이 경찰이기 때문이다. 경찰의 최고책임자인 경찰총장은 모든 기업에 대한 정보 접근이 가능하다고 할 수 있다. 즉 포괄적 직무관련성이 있는 직책으로 모든 주식을 매각하거나 백지신탁하여야 한다.
○ 국책은행장
- 대상 : 한국은행장, 한국산업은행장, 기업은행장, 한국수출입은행장
- 사유 : 한국은행을 비롯한 국책은행들은 금융과 관련된 업무를 수행한다. 이들의 경우 직무 특성상 주식 관련 정보에 대한 정보 접근성이 있다. 또한 개별기업에 대한 대출과 회수 금리 조정 등의 방식으로 특정 기업의 경영이나 재산상 권리에 직접적인 영향을 줄 수 있는 권한을 가지고 있다. 이들 역시 포괄적 직무관련성을 인정하여 모든 주식을 매각하거나 백지신탁 대상으로 하여야 한다.
○ 기타
여기에 포함되지 않은 공직자라도 주식에 대한 정보접근 가능성과 영향력 행사 가능성을 종합적으로 고려하여 포괄적 직무관련성이 인정되는 공직자는 보유 주식을 매각하거나 백지신탁해야 한다.
□ 개별적 직무관련성
- 대상 : 경제정보 접근성과 경제정책에 대한 영향력 등 포괄적 직무관련성이 있는 공직자를 제외한 나머지 백지신탁 대상 공직자
- 사유 : 개별적 직무관련성은 공직자의 직무와 보유한 주식의 직무관련성이 위에서 제시한 법규정에 비추어 해당하는가를 개별적으로 판단하여야 한다.
- 담당직무는 각 부처의 직제에 따라 판단 가능하며, 경제관련 부처와의 교류, 조정, 협력 등의 업무를 담당하는 공직자의 경우에는 포괄적 직무관련성을 적용하는 것이 필요하다.
○ 예시
- 환경부 : 환경부 공직자가 환경영향평가 여부에 따라 공사 진행에 영향을 받는 건설회사 주식을 보유한 경우
- 과학기술부 : 과학기술부 공직자가 과학기술부의 보조금을 받는 기업의 주식을 보유한 경우
- 보건복지부 : 보건복지부 공직자가 의료 및 약품 관련 기업이나 바이오 벤처 등 직무관련 기업의 주식을 보유한 경우
- 산업자원부 : 산업자원부 공직자가 산업자원부의 인·허가를 받는 기업의 주식을 보유한 경우
- 건설교통부 : 건교부 공직자가 건교부와 공사 계약을 한 기업의 주식을 보유한 경우
- 국방부 : 국방부 공직자가 방위산업체의 주식을 보유한 경우
- 해당부처와 용역이나 시설, 물품 등 계약실적이 있는 기업의 주식을 보유한 경우
- 중소기업청 : 중소기업청의 공직자가 중소기업청의 보조금을 받는 기업의 주식을 보유한 경우
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2011년 4월 21일 15:06
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