토지정의 논평-정부와 열린우리당의 재건축에 대한 개발부담금제 도입을 환영한다

뉴스 제공

2006-02-04 18:03

서울--(뉴스와이어)--<토지정의>는 정부와 열린우리당이 2006년 2월 2일에 8.31종합부동산대책 후속 2단계 부동산대책회의를 열고 재건축 아파트단지의 재건축 행위가 쉽게 이루어질 뿐만 아니라 재건축 아파트단지에서 발생하는 막대한 개발이익을 제대로 환수할 강력한 개발이익 환수장치가 없음을 인식하고 현행 「도시및주거환경정비법」에서 규정하고 있는 재건축제도를 근본적으로 재검토하겠다고 밝힌데 대해 환영한다. 그 핵심내용은 재건축이 쉽게 진행되는 것을 예방하기 위해 ‘안전진단 강화’ 및 ‘재건축 가능연한 연장’을 통해 재건축을 좀 더 신중하게 고려하도록 하여 무분별한 재건축을 방지하고, 재건축이 진행되는 아파트에 대해서는 재건축아파트 개발부담금을 부과하여 개발이익을 환수하기로 한 것이다.

<토지정의>는 당·정의 ‘재건축 아파트단지 개발부담금 부과방침’에 대해 아직 부과율이나 부과시점 등의 구체적인 내용이 결정되지는 않았지만 부과원칙 측면에서는 일단 환영을 표하며, 기반시설부담금과의 이중부과 문제 등에 대한 오해와 불만을 종식시키고, 장기적으로 ‘재건축 아파트단지 개발부담금’의 나아갈 방향을 제시하고자 한다.

1. 재건축 아파트단지 개발부담금 부과는 제도적으로 정당하다.

8.31종합부동산대책의 일환으로 지난 2005년 12월 7일 개정된「개발이익환수에관한법률」(제7,709호)을 통해 2006년 1월 1일 이후 인가받은 사업에 대해 다시 부과·징수하기로 한 개발부담금은 전국을 대상으로 토지의 형질변경·용도변경을 수반하는 30개 개발사업에서 발생하는 정상적인 지가상승 이상의 상승분(개발이익)에 대해 25%를 부담금 형태로 환수하는 장치이다. 그러나 개정된 개발부담금제는 재건축 아파트사업에 부과되는 기반시설부담금과의 이중부과를 막기 위해 개발부담금 부과제외 대상에 재건축 아파트사업을 포함시켰기 때문에(법률 제7호1항, 시행령 제5조제1항) 재건축 아파트에서 발생하는 개발이익을 환수할 수 없었다.

「기반시설부담금에관한법률」에 의해 부과·징수되는 기반시설부담금의 경우, 기반시설에 부담을 주는 재건축 행위에 대해 부담금을 부과하는 것으로, 간접적으로는 개발이익 환수효과를 누리려고 하였으나 그 효과가 미미하여 8.31종합부동산대책 후속입법 이후 강남의 재건축 아파트단지의 가격은 오히려 상승하였다.

게다가 강남 재건축아파트 단지 등 투기과열지구로 묶여 있는 곳은 그동안 개발이익의 환수보다는 분양권 전매제한 등 규제 중심의 대책을 실시하였으며, 임대주택 의무건축(용적률 증가의 25%)을 통해 간접적으로나마 개발이익을 환수하기는 하지만 효과가 미흡하여 제대로 개발이익을 환수하지는 못하고 있다. 결국 재건축 아파트단지는 개발이익 환수의 사각지대였던 셈이다.

이러한 제도적 현황에 비추어 보았을 때 당·정이 간접적인 수단이 아닌 보다 직접적이며 강력한 개발부담금제를 통해 재건축 아파트단지의 개발이익을 환수하여 투기를 잡고 집값을 안정시키려는 노력은 정당하다. 그럼에도 불구하고 만일 당정의 이러한 노력에 이론적으로 문제가 있다면 설득력이 떨어지고 말겠으나 재건축 아파트단지에 대한 개발부담금 부과는 이론적으로도 정당하다.

2. 개발부담금과 기반시설부담금은 이중부과가 아니다.

정부가 토지관련 민간경제활동에 대해 부과하는 것은 크게 재정수입을 위한 각종 세금, 불로소득 환수를 위한 지대(개발부담금 등), 지방정부의 기반시설 제공에 대한 비용부담 성격인 이용료(기반시설부담금 등)가 있다. 세금은 여러 가지 목적이 혼재된 경우가 많으나 부담금은 여타 세금에 비해 인과관계가 분명한 특징이 있다.

아파트 재건축시 개발업자의 수익창출을 위해 일반적으로 용적률이 상승한다. 이 때 용적률의 상승은 기반시설에 대한 초과부담과 개발이익(계획이득, Planning Gain) 두 가지를 동시에 발생시킨다. 싱가폴의 경우는 기반시설부담금을 부과하지 않고 개발이익의 50%를 환수하여 불로소득 환수 및 기반시설 제공비용 조달이라는 두 가지 목적을 동시에 달성하고 있다.

2005년 8월 19일자 중앙일보에서는 동일 재건축행위에 대해 기반시설부담금과 개발부담금의 이중부과를 비판하였다. 그러나 기반시설부담금은 재건축 행위로 인한 기반시설 초과부담에 대해 ‘기반시설 공급비용’을 부담시키는 이용료 성격이고, 개발부담금은 재건축 행위로 발생하는 개발이익을 환수하기 위한 지대 성격이다. 따라서 동일 재건축 행위에 대해 불로소득 환수성격인 개발부담금 부과와 비용부담 성격인 기반시설부담금 부과는 이론상 전혀 상충하지 않는다. 다만 현재의 개발부담금제는 30개 ‘토지개발사업’에 대해 지가차액을 환수하기 위한 것이어서 용적률 증가에 따! 른 개발이익을 환수하지 못하는 한계를 내포하고 있어 제도개선이 요구된다. 이에 대해 당·정은 개발부담금제와 별도로 특별법 형태로 제정해 운영하는 방안이 우선 추진될 것으로 예상된다.

종합하면 재건축 아파트단지에 대한 개발부담금 부과는 제도적으로 뿐만 아니라 이론적으로도 정당하며, 따라서 기반시설부담금 부과와 더불어 이중부과라는 주장은 설득력이 떨어진다.

3. 재건축 아파트단지 개발부담금의 나아갈 방향은 토지보유세의 점진적 강화이다.

<토지정의>는 지금까지 살펴본 내용을 근거로 제도적으로나 이론적으로 정당한 재건축 아파트단지 개발부담금 부과방안에 적극 찬성한다. 그런데 한 가지 아쉬운 점은 정부가 이번에 발표한 재건축 아파트단지 개발부담금 부과방안은 부담금의 속성상 지극히 대증(對症)적이며 국지적인 처방책이라는 것이다. 또한 기반시설부담금에 추가적으로 부과되기 때문에 시민의 입장에서 혼선을 야기하거나, 심리적 이중부담을 초래하기 쉽다. 따라서 장기적으로는 싱가폴의 경우처럼 개발부담금을 확실하게 환수하고 기반시설부담금 부과는 중단하는 것이 좋으며, 더 나아가 현재 우리나라의 개발이익 환수관련 각종 세금, 부담금 등을 체계화·일원화하여, 개발이익이 발생하는 행위에 대한 일반적인 접근이 어려운 경우에 대해서만 예외로 하고 일원화할 수 있는 것은 과감히 일원화하는 것이 필요하다. 일원화의 지향점은 당연히 토지보유세의 점진적 인상이다.

지대 혹은 불로소득은 토지개발단계 > 보유단계 > 매각단계에서 발생한다. 토지개발단계에서의 불로소득을 환수하기 위한 대표적인 방법이 위에서 살펴본 개발부담금이며, 보유단계에서 발생한 불로소득을 환수하는 대표적인 방법이 종합부동산세와 보유세이고, 매각단계에서 발생하는 불로소득을 환수하기 위한 대표적인 방법이 양도소득세이다. 이러한 방법 중 보유단계에서의 환수방법인 토지보유세가 가장 탁월! 한 방법이다. 토지보유세를 강화하게 되면 개발이익의 상당부분의 환수가 가능하고, 양도차익이 별로 발생하지 않아 동결효과와 같은 시장기능의 장애를 초래하는 양도소득세도 불필요해지기 때문이다.

4. 정부는 철저한 개발이익환수를 통해 투기수요를 차단하고 집값안정을 유도해야한다.

마지막으로 정부는 용적률 상승에 따른 개발이익 평가방법, 개발부담금 부과에 따른 개발부담금 부과시점에 대한 논란, 이미 재건축사업이 끝나 개발부담금을 적용받지 않는 재건축 단지의 반사이익과 관련한 논란에 대해서 치밀한 준비와 대응책을 마련해서, 재건축에서 발생하는 불로소득을 노리는 투기수요를 차단하고 집값안정을 유도해야할 것이다.

토지정의시민연대

연대단체(19개): 경제정의실천 시민연합, 균형사회를 여는 모임, 민들레공동체, 민주언론운동시민연합, 보은예수마을, 복음적 사회선교를 위한 새벽이슬, 생명평화연대, 성경적 토지정의를 위한 모임, 수수팥떡ASAMO(아이들을 사랑하는 어머니들의 모임), 예수원, 작은손길, 전국철거민협의회, 주거권 자유를 위한 시민연대회의, 코람데오선교회, 하남YMCA, 한국YMCA전국연맹, 한국빈곤문제연구소, 헨리조지 연구회, 환경정의

웹사이트: http://www.landjustice.or.kr