민주당 20차정책토론회‘전시작전통제권, 무엇이 문제인가?’
□ 주 제 : 전시작전통제권, 무엇이 문제인가?
□ 일 시 : 2006년 8월 30일(수) 오전 10:00
□ 장 소 : 국회귀빈식당
□ 행사내용
[식전행사]
- 개회선언 및 인사말 : 최 인 기 의원 (민주당 정책위의장)
- 축 사 : 한 화 갑 (민주당 대표)
[본행사/토론회]
- 사 회 : 최 인 기 의원 (민주당 정책위 의장)
- 발 제 : 차 기 문 (前연합사 부참모장ㆍ예비역 중장)
김 성 전 (군사평론가ㆍ예비역 공군 중령)
- 토 론 : 김 창 수 (한국국방연구원 안보전략연구센터 실장)
정 영 무 (前연합사 부사령관ㆍ예비역 대장)
이 철 기 (동국대 국제관계학과 교수)
유 영 재 (평화와 통일을 여는 사람들 사무처장)
주제발표 1 전시작전통제권 단독행사 조건과 과제
차 기 문
□ 주요약력
▲ 육군사관학교 졸업(23기)
▲ 美 트로이대학원 졸업(석사)
▲ 경남대 대학원 졸업(정치학 박사)
▲ 청와대 국방비서관(1996)
▲ 한미연합사 부참모장(1998)
▲ 육군중장 예편(2000)
▲ 청주대학교 객원교수(현재)
전시작전통제권 단독행사 조건과 과제
차 기 문(前연합사 부사령관ㆍ예비역 중장)
북한의 미사일발사와 핵실험 준비설이 나도는 가운데 정부는 한국군의 전시작전통제권을 미군으로부터 환수해서 명실상부한 자주군대로 나아가야 한다는 정책을 추진함으로써 전시작전통제권에 관한 논쟁이 뜨겁게 일고 있다.
2005년 10월 1일 노무현 대통령은 국군의 날 축사에서 "나는 그 동안 자주국방을 강조해 왔습니다. 이것은 자주독립국가가 갖추어야 할 너무도 당연하고 기본적인 일이기 때문입니다. 특히 전시작전통제권 행사를 통해 스스로 한반도 안보를 책임지는 명실상부한 자주군대로 거듭날 것입니다"라고 언급한 이래, 최근 모 언론과의 회견에서 "작전통제권이야말로 자주국방의 핵심이며, 자주국가의 꽃"이라고 하면서 전시작전통제권에 대한 집착을 보이고, 8.15 광복절 기념치사에서는 전시작전통제권 환수를 "국군통수권에 관한 헌법정신에도 맞지 않는 비정상적인 상태를 바로 잡는 일"이라고까지 강조하면서 전시작전통제권 한국군 단독행사에 대한 의지를 확고히 하고 있다.
이와 같은 청와대의 강력한 의지에 따라 정부는 2011~2012년을 목표로 전시작전통제권을 단독으로 행사한다는 로드맵을 작성해서 오는 10월 워싱턴에서 열리는 한미 연례안보협의회(SCM : Security Consultative Meeting)에서 확정한다는 것으로 알려져 있다.
이러한 상황하에서 서울에서 열린 제9차 한미안보정책구상(SPI) 회의 시 미국으로부터 "전시 작전통제권을 한국군에 되돌려주는 것을 2009년에 했으면 좋겠다"는 말이 나오게 되고, 예상보다 빠른 시기에 전시 작전통제권을 돌려준다는 미국의 입장이 나오게 되면서 전시작전통제권 한국군 단독행사에 관한 논란이 더욱 가열되고 있다.
그러면 여기에서 우리는 연합작전체제하에서 과연 "한국군의 전시작전통제권이 전적으로 미군에게 있는가?" "오늘날에도 군사주권이 없는 대한민국인가?" 하는 것을 확인해보면서 그간의 작전통제권 행사 발전과정과 현 연합방위체제 및 단독행사 시의 조건과 과제 등에 대하여 알아보고자 한다.
작전통제권 이양 진화 과정
사관학교에서 제일 먼저 가르치는 내용 중에 전쟁원칙이라는 것이 있다. 전쟁원칙 중에서 가장 강조되는 것이 지휘통일의 원칙이다. 사공이 많으면 배가 산으로 올라간다는 말과 같이 전쟁에는 단일지휘체제가 되어야만 적과 싸워 이길 수 있다는 것이 전쟁의 기본 원칙인 것이다.
이러한 원칙에 따라 한국전쟁 발발 직후인 1950년 7월14일, 이승만 당시 대통령은 유엔 참전 16개국 군대를 지휘통제하고 있는 유엔군사령관, 더글러스 맥아더(Douglas MacArthur)장군에게 "본인은 현 적대상태가 계속되는 동안 (during the period of the continuation of the hostilities) 한국군의 작전지휘권(operational command)을 이양하게 된 것을 기쁘게 여긴다" 라는 편지를 보냈다. 두 단락으로 된 이 짧은 편지에 따라 한국군의 작전권이 미군장성이 맡고 있는 유엔군사령부에 넘어가 오늘에 이르는 근거가 되고 있다.
당시 유엔군사령부는 유엔안전보장이사회 결의에 따라 모든 지시를 유엔 아닌 미 합동참모본부로부터 받았다. 이에 따라 한국전쟁은 미국의 전쟁지도에 따라 수행되었으며, 한국군은 실질적으로 미군 장군에게 지휘를 받는 개념이 된 것이다.
1953년 7월 27일 유엔군측과 공산군측간에 정전협정이 체결되면서 직접적인 전쟁행위는 중지되었지만 완전한 적대행위는 종료되지 않았기 때문에 1954년 11월 17일 발효된 한미상호방위조약과 이어 개정된 한미합의의사록에서 유엔군사령부에 의한 한국군의 작전통제권(operational control) 행사를 지속적으로 보장해 주게 되었다.
이때 한미합의의사록 2항에서 "유엔군사령부가 대한민국의 방위를 위한 책임을 부담하는 동안 대한민국 국군을 유엔군사령부의 작전통제(operational control)하에 둔다"라고 명시함으로써 한국전쟁 직후 이승만 당시 대통령이 맥아더 유엔군사령관에게 넘겨주었던 작전지휘권(operational command)이 작전통제권(operational control)으로 수정되었다.
작전지휘권(operational command)은 군사작전뿐만 아니라 군수, 행정 등과 같은 부대운영 전반에 걸쳐 막강한 권한을 행사하지만 작전통제권(operational control)은 작전지휘권의 하위개념으로 정보, 작전 등 전투작전을 실시하는 권한만 가지게 된다. 따라서 인사, 군수, 행정 같은 부대 운영권한은 한국군이 독자적으로 행사하기 때문에 한미합의의사록에서 작전지휘권을 작전통제권으로 전환한 것은 한 단계 발전된 지휘관계라고 볼 수 있으며, 군사주권이 미군에게 넘어가 있다고 하는 견해에서 이를 환수한 첫 단계가 된 것이다.
정전체제가 고착화되면서 유엔참전국들이 점진적으로 철수하게 되고, 주한미군도 1957년 7월에는 유엔군사령부에서 미 태평양사령부로 작전통제권이 이전된다. 다시 말하면 주한미군은 유엔군사령부의 통제를 받는 것이 아니라 미 태평양사령부의 통제를 받고 한국군만 유엔군사령부 작전통제하에 있다가 1978년 11월 7일 한미연합사령부(CFC : Combined Forces Command)가 창설되면서 한국군의 작전통제권이 유엔군사령부로부터 한미연합사령부로 이양된다.
따라서 현재 유엔군사령부 예하부대는 용산에 있는 의장행사 병력과 판문점 경비병들뿐이므로 유엔군사령부가 정전협정을 유지관리하기 위하여 소요되는 병력은 필요 시 한미연합사령부로부터 지원을 받도록 되어있다.
1994년 12월 1일에는 한국군에 대한 평시작전통제권이 한국합참으로 이양되면서 한미연합사령부도 전시에만 한국군과 주한미군 및 미 증원군을 작전통제하면서 한반도에 대한 정규작전에 임하게 된다. 이러한 배경은 평시 대간첩작전은 한국군 위주로 하는 것이 효율적일 뿐 아니라 주한미군도 평시에는 미 태평양사령부의 작전지휘를 받다가 전시에만 한미연합사령부로 작전통제가 전환되기 때문에 나온 것이다.
연합방위체제
한미연합사령부는 전시에 지정된 한국군과 주한미군 및 미 증원군으로 구성되는 말 그대로 연합사령부인 것이다. 그리고 한국군 전체가 한미연합사령부에 작전통제 되는 것이 아니라 전투작전에 직접적으로 임하는 지정된 한국군 부대만 전시에 작전통제 된다. 즉 제2군사령부와 수도방위사령부 등은 한미연합사령부 작전통제하에 들어가 있지 않고 한국 합참의장이 단독으로 이들에 대한 작전지휘권을 행사하고 있다.
또한 한미연합사령부가 행사하는 작전통제권은 한미 양국의 대통령이 형성하는 국가통수기구로부터 통제를 받는다. 한미양국의 군통수권자는 양국대통령이므로 두 나라의 대통령이 대등한 자격으로 한미연합사령부를 공동으로 지휘하게 되는 것이다. 다시 말하면 한미연합사경부는 양국대통령을 보좌하는 군사지휘기구인 한미군사위원회(MCM : Military Committee Meeting)의 작전지침 및 전략지시를 받아서 한국군과 주한미군을 작전통제 하도록 되어 있다.
한미군사위원회는 한국 합참의장과 미국 합참의장으로 구성되며, 한미연합사령부는 한미군사위원회의 전략지침에 따라 지정된 한국군과 주한미군을 작전통제 하는 것이기 때문에 미군이 일방적으로 한국군에 대한 전시작전통제권을 행사한다고 하는 것은 잘못 알려진 개념이다.
한미연합사령부는 한국군과 미군에 의해 공동으로 구성된 부대이다. 장군참모들을 비롯하여 인원도 한국군이 500명, 미군이 350명으로 미군보다 한국군이 더 많이 보직되어 있으며, 부대운영비도 한미공동으로 부담을 하면서 모든 작전계획을 한미간에 연합으로 작성하고 있다. 그리고 비록 미군 장성이 연합사령관을 맡고 있지만 그의 권한행사는 한국군 대장으로 보직되어있는 부사령관과 협의 하에 이루어지고 있다.
7개 장군참모 중에 5개는 한국군(인사, 정보, 군수, 통신, 공병)이 맡고, 2개(작전,기획)만 미군으로 보직되어 있다. 예하 지휘관도 7개 구성군사령부(지상군. 해군, 공군, 해병대, 연합특전사, 연합심리전사, 연합항공사) 중 지상구성군사령관을 비롯하여 4개 구성군 사령관을 한국군 장성이 맡고 있다. 즉 예하 4개 구성군은 한국군 장성이 미군과 한국군을 전시에 작전통제하고 있다.
예를 들어 을지포커스렌즈연습 등 한미연합훈련을 할 시 텍사스에 있는 미3군단이 한국군 대장으로 보직되어 있는 지상구성군사령관에게 작전통제되고 지상구성군사령관은 미3군단을 다시 한국군 제3야전군에 작전통제를 주게 된다. 이때 미3군단장은 한국군 제3야전군사령관에게 작전통제된 것을 신고하고 제3군사령관 밑에서 임무를 수행하게 된다. 주한미군에 있는 미2사단도 한국군 제7군단에 작전통제되면서 제7군단장의 통제를 받게 된다.
따라서 한미연합사령부가 전시에 지정된 한국군과 주한미군에 대한 작전통제권을 행사한다고 해서 한국군에 대한 전시작전통제권이 미군에게 있다고 하는 논리는 한미연합작전체제의 개념을 잘못 이해한 것에서 발생한 오류인 것이다.
독일과 일본에는 우리나라보다 더 많은 미군이 주둔하고 있는데, 독일군도 전시에는 NATO의 연합작전체제로 들어가서 미군이 사령관으로 되어 있는 NATO사령부의 작전통제를 받고 있다. 현대전에서는 어느 국가나 연합작전개념으로 국가방위를 하고 있으며, 연합작전체제하에서는 지휘통일의 원칙에 따라 단일체제로 전쟁에 임해야만 전투력의 효율성을 극대화 할 수 있다.
흔히들 일본은 연합체제가 아닌 병렬체제로 되어 있다고 하면서 우리도 일본같이 한미간에 병렬체제로 가야 한다고 주장하는 사람들이 있다. 그러나 일본자위대는 법적으로 군대가 아닌 말 그대로 자위대이기 때문에 연합작전체제로 가지 못하고 있는 것이다. 만약 일본이 보통국가로 발전하게 되면 전시에 가장 효율성이 높은 미일연합작전체제로 가야 한다는 주장이 나올지도 모른다. 왜냐하면 전시에는 단일한 연합작전체제가 되어야만 전쟁에서 승리할 수 있기 때문이다. 그래서 물리적으로 일본은 주일미군과 일본자위대가 한 울타리 안에 함께 위치하면서 연합작전과 같은 효과를 내고자 하는 방향으로 가고 있다.
한미연합방위체제가 필요하지만 한국군에 대한 전시작전통제권이 미군이 사령관으로 보직되어있는 한미연합사령부에 있으므로 한국 국민의 정서상 한미연합방위체제가 도마 위에 올라있다고 볼 수 있다. 따라서 한국군의 자주국방역량에 따라 점진적으로 한미연합사령부의 한국군 기능을 더욱 강화하는 방향으로 연합작전체제를 발전시킬 필요가 있다. 예를 들어 참모장을 한국군으로 보직시키고, 한국군 부사령관의 역할을 강화하여 사령관과 같은 수준의 기능을 발휘하도록 하는 방안도 있을 것이다.
만약 한국 국민의 정서상 한미연합사령관이 미군으로 되어있기 때문에 한국군의 전시작전통제권 행사에 문제가 된다면 조직 내에서 공동대표가 존재하는 것과 같이 한국군 대장으로 되어 있는 부사령관을 연합사령부 공동사령관으로 격상시키는 방안도 고려해 볼 수 있을 것이다.
이를 경우에는 사령관의 기능을 명확하게 분담하는 조치가 있어야 한다. 예를 들어 정보, 작전 분야는 미군사령관이 맡고, 기타 나머지 기능은 한국군 사령관이 맡도록 하는 등 연합사령관의 기능을 한미간에 분담해서 수행하면 되는 것이다. 이러한 사령관의 기능분배는 작전통제에 혼란이 오지 않도록 한미군사위원회에서 적절하게 역할을 분담시킬 수 있을 것이다. 한미연합사령관을 공동으로 맡게 되면 한미연합사령부가 한국군을 전시에 작전통제 한다고 해서 한국군에 대한 전시작전통제권이 미군에게 있다는 잘못된 국민의 정서도 자연스럽게 해결될 것이다. 그리고 전시에 지정된 한국군이 한미연합사령부에 작전통제되는 것도 자동으로 되게 하지 말고 "양국국가통수권자의 이의가 없을 경우 작전통제된다" 라는 단서를 부치는 방안도 함께 검토할 수 있을 것이다.
이와 같이 현 연합작전체제를 보완함으로써 명분상의 자주국방을 원하는 국민정서를 만족시킬 수 있을 것이다. 전쟁이 일어나서도 아니 되겠지만 만약 전쟁이 일어나더라도 한국군의 전시작전통제권은 한미국가통수기구와 한미군사위원회의 전략지시와 작전지침을 받아 연합사령부가 행사하기 때문에 한국국가통수기구가 한국군에 대한 궁극적인 전시작전통제권을 가지고 있는 것이다.
전시작전통제권 단독행사 조건과 과제
아직도 정전체제에서 평화체제로 전환이 되지 못하고 있는 한반도 안보환경에서 유사시 작전효율성이 가장 높은 연합작전체제의 필요성이 상존하는데도 불구하고 전시작전통제권을 단독으로 행사하는 방향으로 정책이 급속하게 진행되고 있다. 이러한 현실을 감안할 때 한미연합사령부가 해체되고, 전시작전통제권 단독행사가 이루어지는 상황에 대비하여 그 조건과 과제가 무엇인지에 대해서 검토해 보고자 한다.
첫째, 한.미간 지휘협조관계가 긴밀히 이루어질 수 있는 상설기구가 구성되어야 한다. 한반도 전구 내에서 공동의 적에 대하여 한국군과 미군이 각각 단독으로 작전을 하게 되기 때문에 이를 통합 조정할 수 있는 조정기구가 절대적으로 필요하다. 전투작전에서는 지휘통일의 원칙이 적용되어야 하기 때문에 비록 지휘체제는 다를 지라도 공동의 목표에 대한 작전은 긴밀한 협조 하에 계획되고 실행되어야 한다.
병렬체제로 되어 있는 일본의 경우에도 미군과 일본 자위대 사이에 미일 합동조정소를 설치하여 유사시 양국간 공동작전을 협의할 수 있도록 하고 있다. 일본은 현존하는 적이 없기 때문에 유사시에만 미.일 합동조정소를 설치하도록 되어있지만 우리는 대적하고 있는 상태이기 때문에 평시부터 상설 협조기구가 있어야 한다.
병렬작전체제는 연합작전체제보다 결속력이 미약하기 때문에 강력한 협조기구 편성이 없으면 전투력이 반감된다. 전사상 병렬형 동맹체제가 실제 동맹국 본토 내에서 전시에 활용된 사례는 찾아보기 어렵다. 불가피하게 연합작전체제를 적용할 수 없는 한반도 전구작전이 현실화된다면 연합작전체제 이상의 구속력을 가진 한미작전기획협조본부의 편성이 필수적이다.
한미작전기획협조본부를 한미군사위원회 산하에 상설로 설치하고, 전시에 대비한 작전계획을 평시부터 작성 및 시험을 할 수 있도록 해야 한다. 전시에는 전투작전의 시행 및 감독을 하면서 양국군 간의 긴밀한 협조가 이루어질 수 있도록 해야 하고, 그 규모는 북한의 위협이 상존할 때까지 현 한미연합사령부의 기능까지 할 수 있을 정도가 되어야 할 것이다.
현재 정부에서는 한미군사협조본부를 설치해서 양국군간 작전협조를 하는 것으로 검토되고 있다. 그러나 빠른 속도로 변화되는 현대전의 전투작전상황에 효율적으로 대비하기 위해서는 작전협조만으로는 부족하다. 전투작전은 우발상황의 연속이다. 이러한 우발상황에 신속한 대응을 할 수 있는 연합작전기획능력까지 구비한 조직이 되어야 한다.
연합작전기획의 필요성에 대한 한가지 예를 들면 연합특전작전 등이다. 한국 특전사의 병력이 적진침투를 하려면 미군의 최첨단 수송수단이 있어야 한다. 적의 레이다 망을 뚫고 침투할 수 있는 MC-130같은 미군의 수송수단이 없이는 한국 특전사 병력의 임무수행이 불가능하다. 따라서 한미작전기획협조본부에서 연합특전작전 같은 것을 기획할 수 있는 능력을 갖추는 것은 필수적이다.
둘째, 전시 증원군 보장과 핵심 전투력 구축이 조기에 이루어져야 한다. 한미연합방위체제는 미국의 대한 안보공약 전반과 안정적 전시증원을 담보하고 있다. 한미연합사령부가 작성한 작전계획 5027에 의하면 한반도에서 전쟁이 발발하게 될 경우 막강한 미군전력이 추가적으로 투입될 수 있도록 시차별 부대전개목록(TPFDD:Time Phased Force Deployment Data)이 준비되어 있으며, 이 제원에 따라 매년 전시증원훈련(RSOI:Reception, Staging, Onward movement, Integration)을 실시하면서 그 실효성을 점검하고 있다.
한반도에서 전쟁징후가 나타나면 즉시 시차별 부대전개목록(TPEDD)에 따른 증원부대들이 단계별로 투입되도록 되어 있으며, 그 규모는 미공군 전력의 50%, 미해군 40%, 미해병대 70% 이상이 한반도에 전개되도록 계획되어 있다. 즉 미 본토와 일본 기지로부터 항공기 3,000여 대, 5개 항모전단을 포함한 전투함 160여 척, 해병상륙군, 지상군 등 한반도로 증원되는 전력은 69만 여명에 이른다. 이를 비용으로 환산하면 1,300조 원의 가치가 있으며, 올해 우리나라 일반예산 144조 8,000억 원의 9배에 해당된다.
평시에도 전장의 눈과 귀가 되고 있는 정보감시수단 즉 전략정보의 100%, 전술정보의 70%이상을 미군으로부터 제공받고 있으며, 북한 신호정보의 99%, 영상정보의 98%를 미군 장비와 기술력에 전적으로 의존하고 있다. 또한 미 본토에서 지원되는 정보 및 핵우산 등 압도적 군사력 우세를 통하여 북한이 남한을 공격하지 못하게 하는 전쟁억제역할을 하고 있으며, 유사시 한반도를 지켜주는 방패역할을 하고 있다.
그러나 전시작전통제권을 한국이 단독으로 행사하게 될 경우 미국은 해외주둔 미군 조정에 있어 한반도 방위가 1차적 고려요소가 아닌 결과로 초래될 수 있고, 이에 따라 주한미군 규모 추가감축과 전시증원전력 조정 등을 시도할 가능성이 없지 않다는 점에 유의해야 한다. 한국의 국방개혁 및 협력적 자주국방이 궤도에 오르기 이전에 미군 전시 증원 규모 및 수준이 감축될 경우 이를 한국 자체의 힘으로 조기 상쇄해야 하는 부담이 있다는 것을 감안하여야 한다.
따라서 전술전략 지휘통제(C4I : Command, Control, Communication, Computer and Intelligence)시스템 구축과 위기조치능력 확보를 위한 무인항공정찰기, 정찰위성 등 첨단 감시능력을 조기에 확보하고, 주요전략목표에 대한 정밀폭격 능력 등 핵심적인 전력강화에 더욱 박차를 가해야 한다. 그리고 전시작전통제권을 한국군이 단독으로 행사할 시에도 미군의 안정적 전시증원을 보장받을 수 있는 제도적 장치를 구축함과 동시에 한미동맹이 훼손되지 않도록 하는 대책이 구체적으로 수립되어야 한다.
셋째, 독자적인 작전기획능력을 배양해야 한다. 한국자체의 작전기획 및 군사전략 수립능력이 전제되지 않는 한 전시작전통제권을 한국군 단독으로 행사한다는 것은 무의미하다. 오래 동안 연합작전체제 하에서 한미연합사령부가 한반도의 전구작전계획을 수립해 왔기 때문에 우리 스스로의 작전기획 및 군사전략 수립능력이 미흡한 것이 사실이다.
이를 위해서 전시작전통제권을 한국군 단독으로 행사하기 이전에 한국 합참장교들이 연합사령부 작전계획 작성에 함께 참여할 수 있도록 하고, 을지포커스렌스 등 주요훈련 시에 합참장교들을 한미연합사령부에 파견하여 합동근무를 하게 하는 방안이 강구되어야 한다. 그리고 그 동안 한미연합사령부에 근무한 경험있는 장교들을 우선적으로 합참에 보직해서 한국군 단독 작전계획수립에 주도적인 역할을 할 수 있도록 배려할 필요가 있다.
무엇보다 중요한 것은 작전계획 및 군사전략 발전을 위해서는 정부 차원의 국가안보전략의 구체화가 선행되어야 한다. 현 정부의 국가안보전략은 추상적인 원론 차원의 것으로 작전계획 및 군사전략 발전의 지침이 되기에는 한계가 있다. 따라서 미래 안보환경 및 국내외 여건을 감안해서 한국군을 어떠한 목적 하에서 어떻게 사용하겠다는 구상이 명시된 국가안보전략이 구체적으로 작성되어 군사작전계획 수립에 실질적인 지침이 될 수 있도록 해야 한다.
넷째, 한미연합사령부 해체 시 정전체제를 유지 관리하는 유엔군사령부와 한국군의 관계가 정립되어야 한다. 1978년 10월에 체결된 한미연합군사령부 설치에 대한 교환각서에는 유엔군사령부와 한미연합사령부의 관계가 잘 정립되어 있다. 즉 "한미군사위원회의 연합사령부에 대한 권한위임사항이 1953년에 서명된 상호방위조약 및 1954년에 서명되고 1955년과 1957년에 각각 개정된 바 있는 합의의사록 중 한국측 정책사항 2항(유엔군사령부의 한국군에 대한 작전통제권 수용)의 규정 범위 내에서 정당하게 이루어진 약정이다"라고 명시함으로써 한미연합사령부와 유엔군사령부와의 관계가 확립되어 있다.
따라서 연합사령부가 해체될 시 정전체제를 유지 관리하는 유엔군사령부와 한국군의 관계도 명확하게 정리되어야 하는 과제를 안고 있다. 이론상 한미연합사령부의 해제 이후에도 주한미군사령관은 유엔군사령관의 직위를 이용하여 한국군에 대한 작전통제권을 행사할 수 있도록 되어있으며, 한미연합사령부의 해체가 전시작전통제권 환원과 직결되는 것은 아님에 유의해야 한다.
전시작전통제권 한국군 단독행사는 1950년의 이승만 전대통령의 서한과 유엔군 사령부 설치 결의안 등을 종합할 때 사실상 한반도에서의 전쟁상태의 종식을 의미한다. 정전체제에서 평화체제로의 전환이전에 전시작전통제권이 한국군 단독으로 행사된다면 유엔군사령부 존폐 문제와 관련된 논란이 가중될 수 있음에 주목할 필요가 있다.
결론적으로 한미연합사령부에서 행사하는 전시작전통제권을 한국군 단독으로 행사하여 자주군대를 만들어야 한다는 것은 주권차원에서 명분적으로 볼 때에는 당연한 일이다. 그러나 대안적 연합방위체제의 창출에 실패할 경우 심각한 안보불안을 초래할 수 밖에 없는 중대한 사안이기 때문에 정치적 포퓰리즘에 의한 감성적인 분위기 속에서 군사적인 안보태세가 무너지지 않도록 해야 한다.
국방중기계획에 의하면 2010~2012년에 다목적 정찰위성 2.3기와 공중조기경보기 등 첨단감시장비와 F-15 전투기, 7,000톤급 이지스함, 통합정밀직격탄(JDAM)과 같은 정밀유도무기를 도입할 계획이다. 이와 같은 중기계획이 실현되려면 국방예산이 2010년까지 매년 9.9%증액이 되어야 하는데 재정적자와 고유가가 지속되는 상황에서 예산확보의 차질이 빛어질 가능성이 없는지도 관심을 가져야 한다.
2020년을 목표로 한 국방개혁에는 총 621조원이 투입되는데 이를 위해선 2020년까지 3인 가족 1가구가 3,886만원의 군비를 부담해야 한다. 예산투입계획은 실제와 차질이 있을 수 있기 때문에 우리 군이 완전한 능력을 갖추고 북한의 군사적 위협이 해소된 후 전시작전통제권을 단독행사해도 늦지않다. 능력을 먼저 갖추기 전에 전시작전통제권부터 단독으로 행사하겠다고 하는 것은 안보상 위험을 자초하는 일이 될 수 있다.
미국은 금년에 작성한 QDR(Quadrennial Defense Review Report 2006)에서 범 세계를 하나의 전구로 생각하고 동맹국들과 하나의 네트워크를 형성해서 통합지휘체계 시스템을 구축하는 세계군사전략을 수립하고 있다. 이러한 통합지휘체계 시스템에는 범세계 타격(global strike), 우주작전(space operation), 지구촌 미사일방어통합(integration of global missile defense), C4I시스템(integration of command, control, communication and intelligence), 대량살상무기 전투(combating WMD) 등이 포함된다. 만약 우리가 서둘러 전시작전통제권 단독행사를 추진하게 된다면 이러한 미국의 세계군사전략 개념에서 동맹국으로서의 위치를 상실할 우려가 없는지를 고려하면서 이에 대한 대책도 있어야 할 것이다.
북한은 아직까지 군사적으로 변화된 모습을 보이지 않고 있다. 오히려 미사일, 핵, 화학무기 등 비대칭적인 전략무기체계를 더욱 강화하면서 한반도의 안보정세에 불안감을 조성하고 있다. 특히 북한은 김정일 시대에 들어와서 선군정치를 실시하면서 거대한 병영국가화 되고 있다. 김일성 시대에는 당이 우선이었지만 김정일 시대에는 당위에 군이 존재하면서 군사위원회가 모든 조직의 우위에 있다. 김정일 국방위원장은 금년 1월부터 6월 말까지 공개활동 총 68회중 군부대를 53회나 방문하면서 전체활동의 78%를 군사문제에 관심을 보이고 있다는 것은 주목해야 할 것이다.
국민의 정부에서도 안보를 튼튼히 하는 바탕 위에서 대북화해정책을 추진해 왔는데, 참여정부에서는 안보에 대한 의구심이 지속되는 가운데 세계에서 가장 잘 된 한미연합방위체제를 해체하고 전시작전통제권을 단독으로 행사한다는 정책을 급속하게 진행시킴으로써 국민들의 불안을 가중시키고 있다. 따라서 전시작전통제권 단독행사는 우리 안보여건의 변화와 연계된 사안인 만큼 시기를 시간적 개념으로 고려하지 말고 군의 능력, 한반도의 안보상황 등을 종합적으로 고려해서 여건을 중심으로 한 접근이 되도록 해야 할 것이다.
주제발표 2 작전통제권환수 논의는 순수 군사적인 측면에서 출발해야
- 군사적영역과 외교적 영역을 구분해야
김 성 전
□ 주요약력
▲ 공군사관학교 졸업(29기)
▲ 고려대학교 대학원(석사)
▲ 전투발전단 전략기획실 근무(1992)
▲ 제 1전투비행단 151전투배행대대 1편대장(1993)
▲ 국방부 21세기 국방개혁연구위원(1995)
▲ 공군 중령 예편(1996)
▲ 김성전의 국방정책연구소 운영(현재)
▲ 평화재향군인회 사무처장(현재)
작전통제권환수 논의는 순수 군사적인 측면에서 출발해야
- 군사적영역과 외교적 영역을 구분해야
김 성 전(군사평론가ㆍ예비역 공군 중령)
Ⅰ. 시작하면서
최근 한국의 정치권에서는 전시작전통제권 환수 문제와 관련해서 수많은 논쟁이 쏟아지고 있습니다. 부시대통령이 한국은 전시작전통제권을 넘겨받을 수 있는 능력이 있다는데 공감한다는 의견을 피력함으로써 미국은 한국에게 전시작전통제권을 넘겨주는 것을 기정사실화 하고 있다고 알려지고 있다. 더욱이 럼스펠드 미 국방장관이 윤광웅 국방장관에게 보낸 서신을 통해서 2009년까지 작전통제권을 한국에 이양하고 한국이 방위비 분담금을 50%까지 분담해야 한다는 사실을 전해 온 것이 공개 되면서 미국의 의도는 전시작전통제권을 넘겨주되 방위비 분담금을 더 많이 요구한다는 것이 알려졌습니다. 이러한 시기에 작전통제권 환수 관련 민주당 정책 토론회에 참석하게 된 것은 개인적으로 영광으로 생각합니다. 그러나 필자는 학자도 아니고 군관련 업무를 하는 사람도 아닙니다. 그러나 개인적으로 군사문제에 관심이 많은 예비역장교의 작전통제권 환수 논의와 관련된 하나의 다른 시각을 전한다는 측면에서 이해해 주시기 바랍니다.
필자는 현역시절 비록 공군 소령시절인 1992년 거의 단독으로 공군 장기전략서(현재 공군이 사용하는 장기전략서의 초안)를 직접 작성했으며, 1995년 국방부 21세기 국방개혁연구위원회의 공군대표로 참여하여 21세기 국방태세연구보고서를 작성해 보았습니다. 더욱이 1996년 전역하기 직전에는 공군의 독도방위계획서를 단독으로 작성하여 공군수뇌부에게 직접보고 했습니다. 오늘의 발제는 논문의 형식이나 완전성을 지키기 보다는 현역시절 직접 작전계획서를 작성해본 경험을 가진 예비역공군 중령이 전시작전권과 관련해 하고 싶은 이야기를 담아 보았습니다. 개인적인 생각이 국회의원들의 의정활동에 조그만 도움이 되었으면 합니다.
필자는 현재 정치활동을 하는 사람이 아니기 때문에 정치적인 이해관계는 철저히 배제하고 순수한 군사적인 측면에서 작전권환수 문제를 다루도록 하겠습니다.
Ⅱ. 작전통제권이란
1. 주권국가의 포기할 수 없는 권리
작전통제권 환수와 관련된 논의가 뜨거운 오늘날 찬성하는 측이나 반대하는 측이나 공통된 합의가 이루어진 것은 있다. 주권국가로서 작전통제권은 반드시 환수 되어야 한다는 것이다. 다만 시기가 문제라는 것이다. 작전권 환수를 반대하는 측에서는 한국군의 능력이 부족하기 때문에 시기상조라는 것이다. 한국군의 능력이 부족한 상태에서는 한미동맹체제로 국가안보를 유지하다가 한국군의 능력이 갖추어진 다음에 환수하자는 것이다. 이에 반해 찬성하는 측은 자주국가의 필요조건이므로 환수되어야 한다는 것이다. 물론 찬성론자들도 환수 시기와 관련해서는 서로 엇갈리는 주장을 하고 있다. 그러나 찬성론자와 반대론자 모두 작전통제권이라는 것은 주권국가로서 포기할 수 없는 권리라는 것에는 이의가 없다. 따라서 작전권은 독립국가로서 포기할 수 없는 권리이자 의무이다.
2. 작전통제권은 무엇인가?: 정확한 의미도 모르면서 마구 떠든다.
작전통제권환수 논의에 있어서 많은 사람들이 작전통제권의 정확한 의미를 알고 있는지 매우 궁금해 질 때가 많다. 듣고 있으면 그들이 말하는 의미가 작전권인지 작전지휘권인지 작전통제권인지 외교권인지 구별이 되지 않는다. 물론 개념은 혼란에 빠질 수 있다. 그러나 여기서 중요한 것은 지금 논란이 되는 부분은 군사작전권이라는 것이다. 작전권은 좁은 의미로 본다면 군통제권을 가진 대통령의 권한이지만 결국은 국민으로부터 나오는 것이다. 그러나 국민으로부터 군통수권이 나온다고 해서 작전권을 국민들이 일일이 행사할 수는 없는 것이다. 더욱이 군사작전이라는 것은 고도의 전문성을 요하는 사항이므로 대통령은 고도의 전문집단인 행정부의 전문조직 국방부를 통해서 군작전권을 행사하는 것이다. 이 권한이 작전권 내지는 작전지휘권인 것이다.
[이승만 대통령은 6·25 전쟁 발발 직후인 1950년 7월 14일 맥아더 사령관에게 보낸 서신을 통해 “현 적대상태가 계속되는 동안 한국 육·해·공군에 대한 일체의 지휘권(command authority)을 이양… …”한다고 했고 이에 대해 사흘 뒤인 16일 맥아더 사령관은 이 전 대통령으로부터 한국군의 작전권을 이양받았음을 확인했다. 당시 맥아더 사령관이 이 전 대통령에게 보낸 회신에는 “현 적대상태가 계속되는 동안 한국의 육·해·공군의 작전지휘권(operational command authority)을 위임한 귀하의 서신에 관한... ...용감무쌍한 한국군을 본인의 지휘하에(under my command) 두게 된 것을 영광으로 생각…”한다고 적혀있다. 이때 한국군의 작전권이 외국 군대에 이양된 것이다.]
분명히 이승만대통령이 미국으로 넘겨준 것은 군사 작전지휘권으로 한국의 대통령이 할 수 있는 국방에 대한 모든 권한을 넘겨준 것이다. 그러나 1954년 11월 한미상호방위조약이 발효되면서 작전권은 작통권으로 명칭이 전환됐고, 유엔군 사령관이 한국군에 대한 작전통제권을 계속해서 보유하도록 했다. 당시 상호방위조약을 보완하는 합의의사록에는 “국제연합사령부가 한국의 방위를 위한 책임을 부담하는 동안 한국군을 국제연합사령부의 작전 통제하에 둔다”고 명시하고 있다. 이 때부터 작전권과 관련된 용어와 그 의미가 제각각으로 해석되거나 혼란에 빠지게 된 것이다.
필자는 여기서 용어나 해석은 의미가 없다고 판단된다. 용어가 어떻게 바뀌든 미국은 이승만대통령이 준 작전지휘권으로 이해한다는 것이다. 따라서 필자는 작전통제권 논의에 있어서 용어나 해석을 가지고 논쟁을 벌일 것이 아니라 순수하게 군사적인 측면을 먼저 보라고 하는 것이다. 군사적인 측면이 배제된 작전통제권 환수 논의는 본질을 외면한 불필요한 정쟁이나 논쟁만을 초래하기 때문이다.
가. 작전권과 작전통제권
작통권(operational control)과 작전권(operational command authority)의 의미를 사전적으로 구분한다면 작통권은 작전권의 하위 개념으로 관련 부대를 전개하고 전술적 통제를 가하거나 위임하는 권한이다. 일반적으로 작전권보다 권리가 제한적이다. 반면, 작전권은 작전임무를 수행하기 위해 예하부대에 행사하는 권한으로 작전소요 통제, 전투편성, 임무부여 등의 권한이 있다. 따라서 일부의 논자들은 미국에게 작전통제권을 준 것이므로 별 문제가 되지 않는다는 주장을 하고 있다.
1978년 11월 한미연합사령부가 창설되면서 한국군의 작통권은 다시 유엔군사령관으로부터 한미연합사령관으로 위임됐다. 당시 지미 카터 미 대통령의 주한 미 지상군 철수 계획에 따라 한국방위 작전의 효율화를 위해 창설된 한미 연합사는 1978년 7월 관련 약정과 전략지시 1호에 따라 유엔사의 작통권을 이양받았다.(미국은 연합사가 작전통제권을 가질 수 없다는 부담 때문에 유엔사의 존재를 때로는 강조하고 있음)
한미 연합사령관은 양국 국가통수 및 군사지휘기구(NCMA) 하에 있는 한미 군사위원회(MC)의 지시를 받는다. 한미연합사 사령관은 미군 4성 장군(대장)이 맡고 있다. 미국은 한미연합사 사령관을 주한미군 사령관이 겸하도록 하고 있기 때문에 한국군의 전시 작통권을 행사할 수 있는 사람은 주한미군 사령관 겸 한미연합사 사령관이다.
작전 통제권이 환수되어야 한다는 문제로 거론되기 시작한 것은 1987년 대선 당시 노태우 민정당 대통령 후보가 작전 통제권 환수 및 용산기지 이전 등을 선거공약으로 제시했고, 대통령에 당선됨으로써 한미간 작통권 환수에 대한 공동 연구가 추진되면서부터이다. 1989년 8월 미 의회가 ‘넌-워너 수정안’을 상·하원에서 통과시키자, 미국은 한미연합사 해체와 주한미군 3단계 감축 등의 내용을 담은 ‘동아시아 전략구상’을 발표했다. 미국은 이와 관련, 1991년 1월 1일부로 정전시 작통권 전환 제안을 해 왔지만 우리 측이 받아들이지 않았다.
한미 양국은 1991년 제 13차 한미군사위원회(MC)에서 평시 작통권을 1993∼95년 사이에 전환하고, 전시 작통권은 1996년 이후에 전환하는 방안을 협의키로 합의했다. 이에 따라 양국은 작통권 환수 논의를 본격적으로 시작했고, 한국은 미측으로부터 1994년 12월 1일 평시 작통권을 환수받았다. 당시 논의 과정에서 한국군의 전쟁수행 능력이 대북 전쟁 억지력을 충분히 갖추고 있다고 보기 힘들다는 판단에 따라 전시 작통권은 그대로 한미 연합사령관에게 두게 됐다.
그런데 여기서 중요한 것은 작전지휘권이냐 작전통제권논란은 의미가 없다는 것이다. 작전지휘권의 가장 중요한 핵심이 작전통제권이므로 미국의 입장에서 작전통제권을 갖는다는 것은 작전지휘권을 갖는 것과 거의 차이가 없다는 것이다.
나. 작전계획과 작전명령
필자는 작전권의 논란은 접어두고 작전권이 갖는 더 중요한 영역을 살펴보고자 한다. 작전지휘권의 핵심은 작전통제권이고 작전통제권의 핵심은 작전계획과 작전명령에 대한 권한이다.
많은 사람들이 작전계획과 작전명령을 이야기 하지만 그것이 무엇인지에 대해서 깊이 고민해 본 사람은 별로 없어 보인다. 우선 작전계획과 작전명령의 차이점을 이해해야 한다. 작전계획은 반드시 가정사항이 존재한다. 예를 들어서 “만약 북한이 한국을 무력 침공하면.....”과 같은 가설이 들어간다. 반면에 작전명령은 가설이 없고 바로 실행하는 것이다. “00고지를 0월 0일 0시 까지 점령하라”라는 것처럼 이루어진다. 작전명령은 실행인 것이다. 한국군대는 작전권이 없다보니 작전계획능력은 거의 없고 작전명령에 치중하는 것이다.
작전계획은 전쟁을 고안하고 창조하는 작업이라면 작전명령은 전쟁을 수행하는 것이다. 물론 작전계획과 작전명령은 모두 중요하다. 그러나 작전계획은 적은 병력과 물자를 효율적으로 이용할 수 있는 획기적인 안을 도출해 내는 작업이므로 더 중요한 것이다. 클라우제 비츠가 말하는 군사적 천재성을 갖춘 군인들은 모두 전쟁을 기획하고 계획하는데 창조적인 능력을 발휘하는 것이다.
작전계획은 시나리오에서 출발한다. 그러나 한국의 경우 미국이 작전통제권을 갖고 있다 보니 시나리오에 대한 기획능력이 없어지는 것이다. 미국이 만들어준 시나리오의 노예가 되고 마는 것이다. 작전권환수의 핵심은 바로 작전계획에 대한 자주성의 확립인 것이다. 한국은 미국만이 수행할 수 있는 미국식 전쟁에 알게 모르게 빠져버리는 것이다. 더욱이 미국의 지원 없이는 아무런 전쟁을 치를 수도 없는 유아적 상황에 빠지는 것이다. 전쟁에 필요한 물자나 장비를 결정함에 있어서도 미국이 흘리는 정보에 집착하거나 그 이외의 상황에 대해서는 고려하지 못하는 상황에 빠지는 것이다. 특히 작전계획을 연습해보는 각종 훈련에서 미국은 미국이 해당작전을 실행함에 있어서 특정의 무기가 필요하다고 하고 훈련을 전개하게 되면 한국군대는 해당 무기 체계가 없으면 전쟁을 치룰 수 없는 것처럼 느끼게 되는 것이다. 이것은 군의 발전과 직결되기 때문에 커다란 문제가 되는 것이다.
그러나 무엇보다 가장 큰 문제가 되는 것은 독립된 국가는 위협에 대처함에 있어서 몇 개의 시나리오만 가지고 국가 안보를 책임질 수 없다는 사실이다. 독립된 자주국가는 국가를 방어함에 있어서 준비해야할 많은 작전계획을 갖고 있어야 한다. 위협의 종류와 성격에 따라 전쟁의 성격과 규모가 달라진다. 그러나 미국이 작전권을 갖고 있으므로 인해 한국은 1개 또는 몇 개의 시나리오에 의존하는 모순적 상황에 빠지고 마는 것이다. 바로 이 부분 때문에 한국에서 주적논쟁이 발생하는 것이다. 특히 고위직이었던 예비역장성들이 주적논쟁에 앞장서는 결과를 초래한다. 원래 군인에게 주적은 없다. 국민의 생명과 재산 즉 사활적 이익을 위협하는 세력이 있다면 그들이 군인들의 주적이 되는 것이다. 적대적 행위를 하는 상대가 어떤 상대이건 간에 군인은 나가서 싸워야 하고 승리해야 하는 것이다. 예를 들어서 몽고가 침입해 왔을 때 나타났었던 주화파와 척화파 논쟁을 기억해야 한다. 설령 국가의 지도자가 주화파 척화파 논쟁에 빠지더라도 군인들은 나가서 싸우라면 싸워야 하는 것이다. 그런데 몽고는 중국의 본토를 장악하고 원나라를 세웠고 만주족은 청나라를 세웠다. 헤게모니 국가도 변화될 수 있다는 것이다. 힘센 국가가 변할 때 정예직업군인은 어느 국가가 군사적으로 강한가를 정치지도자들에게 조언할 수는 있어야 한다. 바로 이 부분에서 주적의 의미가 변화될 수 있어야 하는데 그 뿌리는 작전권인 것이다. 작전계획의 자주성을 잃게 되면 기존에 설정되어 있는 시나리오에 빠져 버리기 때문에 항상 사대주의적 상황에 빠져버리는 것이다.
개별국가는 각각의 국가가 처한 지정학적인 환경이 다르기 때문에 각각의 국가에 맞는 작전이 필요한 것이다. 한국군이 한국의 상황을 가장 잘 아는 것이다. 다만 능력이 부족한 경우는 작전권의 상실이 아니라 군사동맹을 통해서 해결하는 것이다. 이 경우 많은 사람들은 강한 힘을 보유하지 않으면 외교는 허상이라고 말하지만 그것은 자칫 모든 국가가 미국과 같이 강대국에 버금가는 군사력을 갖추어야 한다는 병영국가가 되어야 한다는 논리적 모순에 빠지는 것이다. 현재 한국군이 앓고 있는 중병은 알게 모르게 미국과 같은 물량전에 익숙해버렸다는 것이다. 이는 한국군이 전쟁수행의 도구로 전락했기 때문에 한국이 처한 지정학적인 환경에서 전쟁을 기획하고 전쟁을 창조하는 기회자체가 봉쇄되었음을 의미하는 것이다. 따라서 군사적인 측면에서 바라볼 경우 작전권의 환수는 논란이나 타협의 대상이 될 수 없는 것이다.
3. 전시작전권과 평시작전권으로 구분될 수 없다
최근 이정린 전 국방부 차관은 문화방송(MBC) ‘100분 토론회’에 출연해서 “처음엔 원래 작통권에 전· 평시 구분이 없었는데 양국이 논의를 하다 보니 한국군 전쟁 수행 능력에 부족한 점이 있다고 판단돼 고육지책으로 가르게 됐다”고 설명한바가 있다. 이에 대해 천용택 국방장관은 한겨레 21과의 인터뷰를 통해 “평시에 우리 군사력을 집어넣으려면 한미연합사령관의 통제를 받아야 하고 이 경우 미국의 국가 이익을 위한 방향으로 남북 문제가 해결될 수도 있다고 봤다. 이 때문에 남북 문제를 해결하는 데에 미국에 지배적인 결정권을 주지 않기 위해 평시 작통권을 가져다놓았다”라고 설명했다. 또 한가지는 “쿠데타나 정치적 변혁, 경제 붕괴를 가정했을 때 작통권이 있어야 우리 정부 주도력이 가능하다”라는 설명을 했다. 또한 천용택 씨는 당시 한미연합사령관 리스커시의 반대가 심했다라고 주장하면서 리스커시가 “전시와 평시를 분리하면 전쟁을 제대로 준비하기 어렵다”고 주장했다는 것이다. 또한 리스커시는 이를 받아들일 수 없다며 한국군 수뇌부를 만나면서 설득하기 시작했고 합참의장과 육·해·공군 총장 등 군 수뇌부 거의 모두가 반대했기 때문에 어려움이 컸다고 증언하고 있다. 그의 부연설명에 의하면 “전시 작통권은 성격이 좀 다르다. 평시 작통권은, 국가의 자주성과도 관련이 있고 정치적 의미가 있지만, 전시는 전쟁이 나지 않으면 상관이 없다.” 두사람의 증언을 통해서 우리는 상반된 것을 알 수 있다. 이정린씨의 경우 한국의 능력이 부족했기 때문에 전·평시 작전권이 나뉘어 졌다는 것이고 천용택씨의 증언에 의하면 정치적 선택이었음을 알 수 있다. 필자는 천용택씨의 주장이 설득력이 있어보 인다.
두사람의 주장이 다르더라도 중요한 것은 결국 순수한 군사적인 의미에서 리스커시의 주장처럼 전·평시 작전권을 나눌 수 없음에도 불구하고 한국의 특수한 상황에서 정치적인 이유에 의해 전·평시 작전권이 나뉘어 졌다는 것이다. 그렇다면 만약 작전권을 한국이 갖고 있을 경우에도 전·평시 작전권이 나뉘어 질 이유가 있느냐는 의문을 갖지 않을 수 없다. 결론은 한국이 작전권을 갖게 될 경우 전·평시 작전권이 분리될 필요가 없다는 것이다.
4. 작전통제권과 동맹관계는 전혀 관계가 없다
작전통제권과 동맹관계는 아무런 관련이 없다. 국제정치에서는 영원한 적도 영원한 우방도 없다. 다만 국가의 이익만이 존재하는 것이다. 따라서 미국이 이해가 있다면 작전권이 한국에 있다고 하더라도 동맹관계는 유지되는 것이고 설령 작전통제권을 미국이 갖고 있다고 하더라도 미국의 이해가 없는 곳에서는 미국은 한국과의 동맹을 파기할 수 있는 것이다.
가장 대표적인 예를 든다면 월남전 당시 파월 한국군은 독자적인 작전통제권을 가지고 있었다. 그럼에도 불구하고 한미 동맹관계에는 전혀 문제가 없었고 작전에도 이상이 없었다. 오늘날 작전권 환수를 반대하는 원로 퇴역군인들 중의 상당수가 월남전에 참전했었고 이들은 그 월남전을 통해 한미 동맹이 견고해 졌음을 주장한다. 그럼에도 불구하고 오늘날 한국이 독자적인 작전권을 갖자고 하는데 반대한다는 것은 참여정부가 주장하기 때문에 반대한다는 것을 스스로 입증하는 것이라고 판단된다.
또 다른 예를 들자면 한국전쟁당시 애치슨이 한국을 미국의 방위영역에서 제외시켰음에도 불구하고 미국의 사활적이 이익이 존재한다고 판단하니 즉각적으로 개입했다는 것이다. 따라서 순수한 군사적인 의미에서 미국이 한국에게 작전권을 이양할 경우 한국을 포기할 것이라고 주장하는 것 또한 설득력이 전혀 없는 것이다. 그렇다면 여기에서 작전권을 환수하면 미국이 언제든지 빠져 나갈 것이라고 주장하는 사람들에게 미국이 왜 평택기지를 요구하고 있고 직도사격장을 요구하는지 묻는다면 무엇이라고 답할지 매우 궁금해진다.
Ⅲ. 잘못된 역사: 한국군의 작전통제권은 정치적 결정의 산물
1. 이승만대통령은 군사작전을 얼마나 알았을까?
이승만 초대 대통령은 서신하나로 한국의 작전권을 미국의 극동사령관 맥아더에게 넘겨주었다. 이를 두고 많은 사람들은 시대적 상황논리를 설명하면서 불가피성을 주장한다. 그러나 이승만대통령이 작전권을 넘겨주었다고 해서 미국이 한국전쟁에 개입했고 더 많은 도움을 주었다고 볼 수 있는지 의문을 제기해 보아야 한다.
필자는 이승만 대통령이 과연 국가의 지도자로서 자질이 있는가, 아니면 국방과 관련한 올바른 참모들을 갖고 있었는가 하는 의문을 제기 하지 않을 수 없다. 이승만대통령의 입장에서 미국에 대해 약소국 지도자로서 성의를 표시한다고 했을 수는 있지만 독립국가의 지도자입장에서 과연 그러한 조치가 올바른 것인가에 대해 우리는 다시 한번 생각해 보아야 한다. 그리고 당시의 국방라인의 참모들이 과연 올바른 군인들이었는지 생각해 보아야 한다.
필자는 초창기 한국군의 수뇌부들의 출신을 언급하지 않을 수 없다. 일본군대에 자신이 원해서 입대를 했건 끌려갔건 과연 일본의 입장에서 중요한 작전계획선상에 한국군 장교를 보임시켰겠느냐는 것이다. 그리고 한국군 초창기의 많은 사람들이 군사영어반 출신이라는 것이다. 그들이 올바른 군인이었겠느냐는 것이다. 더욱이 한국전 초창기 군수뇌부들의 나이를 살펴보아야 한다. 많은 사람들의 나이가 20대였다는 사실을 기억해야한다. 설령 일본의 정규육사를 나온 장교집단이 있었다 하더라도 그들의 경험은 하급장교였다는 사실이다. 국가의 군사작전계획은 군경험이 풍부하면서도 국가차원의 기획능력을 갖춘 천재성을 지닌 군인들이 창조하는 과정이라는 측면에서 본다면 한국군의 수뇌부의 능력이 무엇이었을까 고민해보아야 할 것이다. 한편 독립군이나 광복군 출신들도 군사적의미로 본다면 정규군이 아닌 비정규군 출신에 가까울 것이다. 따라서 이승만 대통령의 국방라인은 전문가 집단이라고 보기 어려운 것이다. 오늘날 한국군의 전통은 바로 여기에서 출발했고 작전권마저 미국에 주었기 때문에 오늘날 고위직 출신 예비역 장성들이 어떤 자세를 취하는지 추론하게 하는지 모른다. 특히 창군되자마자 한국전쟁이 발생하면서 한국군은 급격한 양적 팽창을 할 수밖에 없었고 이승만대통령이 작전권을 미국에 주었기 때문에 오직 작전명령을 수행하는 군대가 되고 만 것이다. 작전명령을 수행하는 군대는 “까라면 까”라는 식의 상명하복만을 강조하게 되는 것이다.
그런데 작전권환수문제와 관련해서 역설적으로 이야기 한다면 이승만대통령의 서신하나로 이양한 작전권은 어떤 한국의 대통령이던 서신하나로 이양 받을 수 있는 것은 아닐까?
2. 노태우 대통령 후보는 무엇을 원했는가?
작전권의 환수 문제와 관련해서 노태우 대통령후보는 빼놓을 수가 없다. 당시 노태우씨는 작전권환수와 용산기지 이전을 선거 공약으로 제시했다. 쿠데타에 의해 정권을 잡은 12.12. 주역이 1987년인 지금으로부터 20년 전에 작전권환수를 주장했다. 분명 노태우후보는 대선공약으로 사용했기 때문에 정치적으로 이용했다는 것을 알 수 있다.
당시에 현역장교들중 의식이 있는 장교들은 작전권환수문제와 용산기지 이전에 대해 다른 견해를 가지고 있었다. 작전권환수는 설령 미국에 있더라도 한국군이 내부적으로 비밀리에 역량을 강화한다면 얼마든지 극복할 수도 있는 문제라고 보는 시각이 있었다. 용산기지 이전은 분명히 먼저 이야기를 꺼내는 측이 비용을 부담하게 되었기 때문에 미국이 먼저 제안하기 이전에는 거론하지 않는 것이 좋다는 것이었다. 그럼에도 불구하고 노태우 후보는 대선공약으로 사용함으로써 잘못된 시작을 알린 것이다.
필자는 여기서 몇 가지 중요한 의미에 대해 살펴보고자한다. 첫째, 군인 출신이었던 노태우가 왜 작전권환수를 주장했을까하는 상징적 의미에 대해 살펴보아야 한다. 오늘날 작전권 환수에 반대하는 자들의 맨 앞부분에 전직 국방부 장관과 예비역 장군들이 있다는 것이다. 연령적으로 노태우 후보와 비슷한 사람들이 많다. 여기서 매우 궁금해지는 것은 현역 군인들은 과연 작전권환수를 원할 것인가 아닌 것인가이다. 작전권환수를 가장 강력하게 주장해야 할 집단이 현역 군인집단이어야 하기 때문이다.
둘째, 1987년 당시의 한국의 군사력과 지금의 한국군사력을 비교한다면 어떤 비교가 가능할 것인가에 대한 의문이 든다. 군에서 최고의 위치에 까지 올랐던 군인 출신이 1987년에 작전권환수를 주장하는 것은 군사력의 능력과 작전권환수와는 별개의 문제라는 것을 이미 입증하는 것은 아닌가 하는 의문이 든다.
3. 노무현 대통령은 무엇을 원하는가?
이유야 어떻든 노무현 대통령은 작전권환수라는 카드들 꺼내들었다. 여기에서 필자는 몇가지 의문을 제기한다.
첫째, 노무현 대통령이 순수 군사적인 측면에서 작전권의 환수를 주장하는 것인가?
둘째, 정치적인 선택으로 작전권환수를 주장하는 것인가? 그렇다면 정치적인 선택은 무엇을 목표로 하는 것인가?
셋째, 미국과의 협상의 산물인가?
넷째, 미국의 세계전략변화에 필요한 것에 참여정부가 말려든 것인가?
다섯째, 남북한 대치상황에서 남북한 군사력에 대한 보고를 받고 북한에 대한 군사력의 우위를 바탕으로 한 자신감의 발로인가?
여섯째, 미국이 작전권을 넘겨줄 의사가 있는지 없는지? 만약 현시점에서 미국이 한국에게 작전권을 넘겨주려고 한다면 그 의도가 무엇인지 노무현 정부가 정확히 파악하고 있느냐는 것이다.
필자는 이러한 노무현 대통령에 대한 의문 중 무엇보다 중요한 것은 순수한 군사적인 측면에서 접근했는가에 대한 문제라고 생각한다. 순수군사적인 입장에서 작전권환수와 관련된 문제를 접근한다면 정치 문제화 할 성격은 아니라고 판단된다. 다만 문제가 된다면 군사정권과 비군사정권의 차이가 바로 이러한 군사적인 부분에 대해 설명할 수 있는 설득력의 차이라고 판단된다. 만약 같은 내용에 대해서도 군인 출신들이 설명을 한다면 그 방향은 다를 것이다. 국민들이 받아들이는 것도 다를 것이다. 그런데 불행한 것은 군인 출신들이 현재 순수한 군사적인 측면에서 접근하지 않고 정치적으로 접근하고 있다는 것이 한국의 불행이자 참여정부의 불행인 것이다. 문제는 작전권환수와 관련된 소모적인 논쟁 후 설령 작전권을 환수 받는다 하더라도 속빙강정이 될 수 있다는 것이다.
이유가 어떻든지 노태우 대통령과 노무현 대통령은 작전권환수와 용산기지 이전과 관련된 미국과의 협상에 있어서 가장 큰 문제를 제기한 대통령인데 과연 이들이 순수한 군사적 측면에서 얼마나 고민하고 업무를 추진했는지 의문을 갖지 않을 수 없다.
Ⅳ. 잘못된 역사의 반복: 국익은 어디에 있는가?
1. 작전통제권 환수 반대론자들의 모순
가. 예비역장군들이 과연 군사전문가들이었을까?: 님들이나 잘하시오.
전직 국방부장관들과 예비역 장군들이 작전권환수를 적극적으로 반대하고 나왔다는 것은 외국군인들이 본다면 시대의 웃음거리라고 할 것이다. 그들이 반대하는 이유는 크게 두 가지 이다. 첫째, 한국의 능력이 부족하다. 둘째, 한미동맹이 와해된다.
우리는 이들에게 몇 가지 질문을 할 수 있다. 첫째, 당신들이 군사전문가였는가 하는 근본적인 질문을 던지지 않을 수 없다. 역사상으로 아무리 작은 국가의 군대라고 하더라도 작전권을 넘겨주지는 않는다. 식민지 군대가 아닌 이상 군사적으로 어떻게 협조할 것인가를 놓고 고민하는 것이다. 원래 연합군이라고 하는 것이 두개 이상의 국가가 각각의 작전권을 갖고 있는 상태에서 군사 협조체제인 연합사령부를 구성하고 작전을 하는 것이다. 다만 실행의 효과를 높이기 위해 통상 힘이 센 측이 중요한 역할을 하는 것이다. 특히 작전계획단계에서는 동등한 자격으로 참여한다.
둘째, 그동안 당신들은 무엇을 했느냐는 질문을 할 수 있다. 앞에서도 간단히 언급을 했지만 1987년 노태우 대통령후보가 작전권환수를 주장한 이후 20년이라는 시간이 흘렀음에도 아직 작전권을 환수하는 것이 시기상조라면 그동안 국방분야에서 일했던 전직국방부 장관과 예비역 장성들은 국민들 앞에 부끄러워해야 함에도 오히려 작전권 환수를 해서는 안 된다는 시위를 벌일 정도라면 어이가 없는 일인 것이다. 70조 이상의 천문학적인 예산이 투입되었으면서도 약한 군사력을 건설했다면 그들은 책임을 져야 하는 것이다.
셋째, 당신들의 후배 군인들이 언제까지 작전권이 없이 군복을 입어야 하는가 라는 질문을 할 수 있다. 직업군인의 명예는 작전권의 행사이다. 작전권 그중에서도 작전 기획과 계획에 대한 권한이다. 가장 중요한 작전권을 상실한 군대에서 가장 최고 직위에 올랐던 사람들이 후배 군인들에게 계속해서 식민지 군대와 같은 구조를 넘겨주기 원한다는 것은 원로 군인으로서 할일은 아니다.
넷째, 월남전 때 한국군의 작전권은 누가 가지고 있었는가라는 질문이 가능하다. 앞에서도 언급했듯이 최근 한국의 보수 집회에 가보면 가장 앞장서는 월남 참전 용사들의 경우 자신들이 싸웠던 전쟁에서 작전권이 누구에게 있었는지 조차 알지 못하는 과오를 범하고 있는 것이다.
다섯째, 월남전 당시 파월한국군이 작전권을 갖고 있었기 때문에 한미간의 동맹이 와해되고 협조체제가 잘 이루어지지 않았는가라는 질문을 할 수 있다. 사실 월남전을 통해서 한국군은 새로운 발전의 계기가 되었다. 이 당시 파월 한국군이 독자적인 작전권을 갖고 있었지만 연합작전을 하는데 아무런 문제가 없었고 한미동맹은 매우 견고해졌다는 것이 보수세력들의 주장이었다. 그렇다면 이들은 작전권환수를 요구해야 할 것이다.
나. 한나라당 어느 나라를 위한 정당일까?
: 남이 하면 불륜, 내가하면 로맨스
최근 한나라당이 작전권환수 문제를 반대하고 나서는 것을 보면 참으로 묘한 생각이 든다. 한나라당의 전신인 민정당의 대통령후보가 대선 공약으로 내세웠고 그 때부터 20년에 걸쳐 진행되어온 작전권환수를 반대한다는 것은 작전권환수를 정치적으로 이용하고 있다는 것을 스스로 입증하는 것이다.
다. 보수단체는 누구를 위해 일하는가?
: 작전통제권 환수를 반대하는 단체가 보수단체일 수없다.
소위 한국의 보수우익이라고 자처하는 단체들은 하나같이 작전권의 환수를 반대하고 있고 한미동맹이 무너지면 나라가 망한다는 주장을 하고 있다. 작전권환수를 주장하면 빨갱이라는 색칠을 한다.
대부분의 외국에서는 보수우익단체는 자국이 강해지는 것을 원하고 독립적인 것을 원한다. 그런데 한국의 보수우익들은 미국에 의지하지 않으면 나라가 망한다는 논리를 펴고 있다. 여기서 우리는 헤게모니 국가에 대한 이해를 해야 한다. 첫째, 헤게모니 국가가 영원한 것인가? 둘째, 헤게모니 국가 자체가 바뀐다면 약소국은 어떻게 행동해야 할 것인가? 셋째, 헤게모니 국가가 약소국의 이익과 상반된 입장에 선다면 어떻게 행동할 것인가? 넷째, 헤게모니 국가가 약소국에 대한 적대세력과 손을 잡는다면 어떤 현상이 벌어질까?
보수단체들은 몇 가지 역사적인 사실을 기억해야 한다. 첫째, 몽고가 송나라를 몰락시키고 원나라를 세웠다. 고려의 입장에서 중국은 헤게모니 국가이고 몽고가 변방일 수 있었다. 둘째, 만주족이 명을 무너뜨리고 청나라를 세웠다. 셋째, 러일 전쟁과 청일전쟁에서 승리함으로써 조선은 일본의 식민지가 되었다. 넷째, 미국은 카스라 테프트 조약에 의해 조선에 대한 일본의 지배를 인정했다. 다섯째, 미국의 애치슨은 한반도를 방어영역에서 제외시켰지만 북한이 침공하자 즉각 개입했다. 위와 같은 몇 가지 역사적 사실만을 놓고 보아도 독립된 국가가 한 개의 헤게모니 국가에 의존한다는 것이 얼마나 위험한 것인가를 보여준다. 따라서 헤게모니 국가에게 협조는 하되 독립된 국가로서의 최소한의 권리는 가지고 있는 것이 필요하다. 따라서 보수우익단체라고 자처하는 단체들은 무엇이 국익인가에 대해 심각하게 고민해 보아야 한다. 스스로 사대주의 늪에서 빠져나와야 할 것이다. 더구나 군사문제에 있어서 보수우익단체가 전문가가 아니라는 것을 알아야 한다. 하급제대에서 작전명령을 수행한 것이 군사전문가 집단이라고 말할 수 없을 만큼 군작전은 고도의 전문성을 요하는 것이다.
라. 종교단체가 왜 작전권환수 논의에 끼어드는가?
: 종교가 정치단체가 되어서는 안 된다.
언제부터인가 특정종교를 중심으로 작전권환수문제와 한미동맹문제에 대해 종교단체가 앞장서고 있다. 이는 자칫 과거 제국주의 시절 식민지를 건설하는 제국주의 국가들이 종교를 앞세웠던 것 같은 오류를 범할 가능성이 있다. 특히 작전권환수와 같은 군사전문가들이 다뤄야 할 부분을 종교지도자들이 나선다는 것은 매우 위험한 발상이다. 군사작전은 여론으로 하는 것이 아니다. 군사작전은 냉철한 판단력과 고도의 전문지식이 있어야 하는 분야이므로 절대 종교지도자들이 나서서는 안 된다. 더욱이 종교지도자 들이 특정국가에 편향적인 입장을 취한다는 것은 종교적으로도 매우 위험한 발상인 것이다. 이는 자칫 원리주의에 빠져버리는 모순을 범할 수 있고 한국은 둘러싼 분쟁을 종교전쟁 차원으로 변화시킬 가능성도 있다.
2. 작전통제권 환수 찬성론자들의 모순
가. 현역군인들 과연 작전통제권환수를 원하는가?
: 작전통제권환수는 현역군인들이 가장 큰 목소리로 요구해야 한다.
최근 나타나는 현상을 보면 현역군인들은 애매한 입장을 보인다. 작전권 환수를 원하는지 원하지 않는지 헷갈린다. 그러나 대외적으로는 윤광웅 국방부 장관과 현역고위 장성들은 작전권환수를 찬성하는 것처럼 보인다. 그런데 국민들이 보기에는 작전권환수를 원하는 것보다는 노무현대통령이 추진하니까 마지못해 하는 것 같은 인상을 준다. 오히려 전직 국방부 장관들과 예비역장성들을 내세워 작전권 환수에 대한 반대를 하는 것처럼 느껴질 때도 있다.
이유야 어떻든 현역들은 작전권환수를 통해 약한 한국군의 능력을 최대한 부각시키면서 군의 조직이 구조 조정되는 것을 막으면서 군사력 증강을 위한 국방비확보를 꾀하는 것 같다. 그런데 문제는 작전권이 없는 상태에서의 전력증강은 엄청난 예산의 낭비를 초래할 수 있다는 것을 국방부 당국자들은 심각히 고민해 보아야 하는 것이다. 앞에서도 언급했듯이 미국이 만들어준 작전계획하에서 미국만이 실행할 수 있는 전쟁에 길들여져 있다는 것이 문제인 것이다. 미국군의 작전은 물량전 중심이고 장기전 중심일 수 밖에 없다. 그리고 모든 전력이 완벽하게 갖추어진 상태에서의 전쟁을 치르기 때문에 엄청난 예산을 갖고 있지 못한 국가들이 따라가기 힘든 부분이 존재한다.
현역군인들은 작전권 환수를 통해 한국에 필요한 작전계획을 먼저 수립하고 거기에 맞는 전력을 확보해 나가야 하는 것이다. 전쟁을 기획하고 승리를 창조하는 군사적 천재들은 적은 전력을 효과적으로 이용해서 적을 제압하고 국가의 목적을 달성할 수 있는 전략을 수립한다. 이 들은 냉철하게 자신들의 능력을 판단하고 만약 자신들의 능력으로 감당할 수 없는 상황에서 군사적 동맹을 정치지도자에게 요구하거나 때로는 국가와 국민들의 앞날을 위해 화해(항복)도 요구하는 것이다. 그러나 그 군사적 천재들은 마지막 순간까지 작전권은 절대 포기하지 않는다. 현역 군인들은 군대의 능력에 무관하게 작전권을 요구해야 하는 것이다. 그것은 군복을 입은 자들의 포기할 수 없는 권리이자 의무인 것이다.
나. 진보단체들은 군사작전을 아는가?
: 작전통제권 환수와 주한미군 철수는 전혀 다른 문제이다.
최근 진보단체들의 특징은 작전권 환수와 주한미군의 철수를 요구하고 있다. 물론 독립국가로서 작전권도 가져와야 하고 주한미군의 철수도 필요하다. 그러나 분명한 것은 작전권의 환수와 주한미군의 철수는 완전히 다른 문제라는 것이다. 작전권은 반드시 즉각적으로 환수해야할 독립국가의 필수 사항이라면 주한미군철수는 부수적인 부분이라는 것이다.
역사적인 배경은 다르지만 많은 선진국들도 미군주둔을 일단은 받아들이고 있는 경우가 있기 때문에 작전권환수 보다는 좀 더 신중한 접근이 필요한 것이다. 따라서 작전권환수 문제를 다룰 때 주한미군 철수문제는 연계시키지 않는 것이 도움이 되는 것이다. 특히 순수군사적인 측면에서 본다면 나의 능력이 되지 않을 때는 힘센 국가의 힘을 빌리는 것이 군사동맹의 기본적인 가치이기 때문이다. 역사적으로 군사적인 천재들은 항상 군사동맹을 하나의 도구로 사용해 왔다는 것을 인식해야 한다. 그 대표적인 예는 비스마르크는 힘센 국가들과의 동맹 내지는 불가침 조약을 통한 협조를 편 반면 프랑스는 약소국들을 모아서 프렌치 시스템이라는 동맹에 빠짐으로써 군사적인 패배를 자초했다. 따라서 오늘날 미국이 헤게모니 국가인 이상 주한미군 철수 논쟁과 작전권환수 문제가 같은 선상에서 이야기 될 때 한국의 국익은 침해될 가능성이 커진다.
다만 주한미군이 한반도에 주둔하면서 엄청난 잘못을 저지르거나 부당한 요구를 하는 것에 대해서는 문제를 제기해야 한다. 한국은 정부의 실무자들이 미국이 저지르는 부당한 것에 대해 너무나 저자세적으로 나가기 때문에 문제를 자초하는 경향이 있지만 시민단체의 과도한 시위는 그 의도가 아무리 옳다고 해도 결과적으로는 나쁜 영향을 미칠 수 있다. 그 예는 러일 전쟁직전 한국의 광복회 등이 외세의 철수를 주장하면서 광화문앞에서 연좌시위를 벌여서 외세가 동시에 한반도를 떠나는 로젠·니시 협정이 맺어졌던 것을 기억해야 한다. 국가안보에 있어서 자국군의 능력이 부족해서 타국군과의 동맹이 필요한 경우에 대한 판단은 군사전문가들에게 맡겨두는 것도 필요하다.
다. 열린우리당은 진정 작전통제권 환수를 원하는가?
: 작전권환수에 대한 신념이 없다.
집권당인 열린우리당을 보면 과연 작전권환수를 원하는 정당인지 아닌지 의문이 든다. 더욱이 많은 의원들은 작전권환수에 대한 의지가 없고 오히려 반대하는 측이 많다는 인상을 줄때가 있다. 이러한 현상은 당론에 무관하게 국가보안법 폐지문제에 있어서 반대의 입장을 폈던 의원들의 존재와 비슷하다는 인상을 준다. 물론 현대국가의 정당에 있어서 한 가지 사안에 대해 다른 목소리가 존재하는 것은 당연하다 그러나 문제는 그 사안에 대해 얼마나 많은 고민과 학습을 했느냐는 것이다. 정책을 수립함에 있어서 여론을 따라가서는 안 된다. 때로는 잘못된 여론은 돌파하고 새로운 여론을 조성할 필요도 있는 것이다.
집권당은 정책을 수립함에 있어서 각계의 여론을 수렴할 것이다. 특히 작전권환수와 관련된 군사문제에 있어서 예비역 장성집단에 의존할 것은 자명한 사실이다. 그러나 여기서 가장 중요한 것은 앞에서도 언급했듯이 한국의 장성들은 군대의 역사를 통해서 작전권이 없는 상태에서 작전명령만을 수행해온 기형적인 군인들이라는 것이다. 아무리 고위직 군인이라고 하더라도 그들에게 독자적인 작전계획을 수립해 본적이 있느냐고 묻는다면 그들의 입에서는 아니라는 이야기가 나와야 한다. 그러나 많은 군인들은 자신들이 작전계획을 수립했는지 작전명령서를 작성했는지에 대해 정확한 이해를 하지 못하고 작전계획을 수립해 보았다고 주장할 가능성이 큰 것이다. 이 때문에 작전권 환수문제와 관련해서 제대로 된 자문을 받는다는 것이 사실상 불가능할 수도 있다. 결국 열린우리당의 한계가 한국정당의 한계일 수 있다고 판단된다.
Ⅴ. 미국의 의도를 정확히 읽어야 한다.
가. 즐거운 미국
: 주고 싶지 않은 작전통제권을 받지 않아야 한다고 주장하면서 미국보다 더 미국의 국익을 대변해주는 사람이 많은 고마운 한국
미국의 입장에서 진정작전권을 주고 싶겠는가에 대해 깊이 생각해 보아야 한다. 미국은 절대로 작전권을 주고 않을 것이다. 주더라도 빈껍데기를 주고 싶을 것이다. 그런데 한국에서는 많은 세력들이 작전권환수에 반대해주니 고마울 수밖에 없다. 만약 한국의 모든 국민들이 작전권환수에 대해 침묵하거나 환수를 지지한다면 어떤 현상이 발생하겠는가를 생각해 보아야 한다. 정쟁의 대상이나 논의의 대상이 되지 않아야 할 것이 논쟁과 정쟁의 대상이 됨으로 말미암아 국가적으로 엄청난 손실을 감수해야 한다는 것이다.
럼스펠드 국방장관이 2009년 까지 주겠다고 하는데 한국은 2012년 까지 받을 수 있다고 하는 것부터 잘못된 것이다. 만약 이 시점에서 한국이 받겠다고 했을 때 미국이 어떻게 나올 것인가를 생각해 보아야 한다.
나. 군사적인 측면에서의 미국
: 이라크 전의 교훈을 통해 미국은 한반도를 절대 포기하지 못한다.
미국이 이라크 전쟁을 치르면서 터어키가 공군기지 제공을 거부함으로써 작전을 수행함에 있어서 많은 어려움을 겪었다. 유럽의 많은 국가들이 영공통과를 불허하면서 어려움을 겪었다. 군사적인 경험이 없는 많은 사람들은 한반도가 미국에 있어서 중요하지 않다는 주장을 많이 하고 있다. 그러나 그것은 절대적으로 사실이 아니다. 현대전에 있어서 가장 어려운 전쟁은 상륙전과 시가전이다. 통신수단과 공군력의 발전은 상륙작전을 거의 어렵게 한다. 그리고 현대전이 항공전력에 의존하는 비중이 매우 크기 때문에 공군기지의 확보가 전략수행에 있어서 기본적인 전제조건이다. 따라서 완전하게 군사기지화 되어 있는 한반도를 포기한다는 것은 군사전략을 공부한 사람들의 입장에서는 가장 바보 같은 것이다.
미국이 한국에서 요구하는 것은 평택/오산/군산을 중심으로한 영구기지화인 것이다. 일본 러시아 중국이 만나는 한반도에서 미국이 기지를 포기할 수는 없다. 동북아라는 수레바퀴의 축에 해당하는 한반도는 가장 효과적인 미국의 전략기지인 것이다.
특히 미의회 예산정책처(CBO)가 2004년에 발표한 보고서를 보면 한국은 미국 세계전략상 미본토와 같은 조건의 환경을 병사들에게 제공하고 유사시 미국이 필요로 하는 곳에서 전쟁을 수행하는 거점이 된다는 것이 명시되어 있다. 이러한 사실에 비추어 미국은 한국을 절대 포기하지 않을 것임에도 많은 언론과 보수세력들은 미국이 한국을 포기한다는 주장을 펴고 있다는 것이다.
다. 경제적인 측면에서의 미국
: 세계전략을 위한 주한미군, 비용은 한국이 부담하라
미국은 한반도에서 군사경제적인 측면에서 두 가지 요구를 하고 있다. 첫째는 주한미군의 부담을 한국이 하라는 것이다. 그런데 미국의 세계전략변화를 이해한다면 그것은 미국이 필요한 군대를 한국에 주둔시키면서 미국의 국방비를 한국에 전가시키는 것이다.
둘째는 미국과의 동맹을 핑계로 더 많은 미국무기를 구매하라는 것이다. 이 부분에 있어서 한국은 반드시 작전권을 환수해야 하는 것이다. 미국은 미국의 전략변화에 필요한 전력을 이야기 하면서 한반도에 주둔하고 있었던 미 2사단과 같은 전력은 미국의 전략변화에 대응할 수 없는 전형적인 전력이라고 설명하고 있다. 미국은 한반도에 기존에 미군이 담당하던 임무를 이양해 준다는 명목으로 미국에게 필요 없는 무기를 이미 떠 넘겼고 앞으로도 한반도 작전계획을 통해서 미국에게 필요 없는 무기를 한반도에 필요하다는 이유로 떠넘기거나 구매하게 할 가능성이 매우 높다.
위에 열거한 두 가지 모두 작전계획권을 갖고 있지 못한 국가는 불이익을 당할 수 밖에 없다는 것이다. 사실은 미국의 전략에 필요한 전력들을 한반도의 작전에 필요한 것으로 작전계획을 수립하면 그 부담은 고스란히 한국이 져야 한다. 더욱이 작전계획에 필요한 전력을 미국이 의도하는데로 작성하면 한국은 그 무기들을 구입해야 한다는 것이다.
럼스펠드국방장관이 한국이 작전권을 받되 방위비 분담을 많이 늘려야 한다는 서신을 윤광웅 국방장관에게 보내면서 동등한(equitable)이라는 표현을 쓴 것에 대해 언론은 50%라는 주장을 하지만 필자는 2004년 GAO보고서를 근거로 75%라고 감히 주장하고 싶다. 럼스펠드가 사용한 equitable이라는 단어는 동등한 보다는 한국이 미국의 기여에 상응하는 이라는 개념으로 미국은 자신들의 주둔비용의 75%를 한국이 부담해 주는 것을 목표로 하고 있다는 것이다. 따라서 작전권환수 논의에 있어서 반대하는 측이 오히려 세작이 아닐까하는 의문을 가져본다.
라. 제2의 카스라 태프트 조약은 없는가?
한반도는 반도 국가로 대륙세력과 해양세력이 만나는 접경지역이다. 해양세력과 대륙세력이 대립할 경우 세력의 각축장이 될 수밖에 없다. 따라서 군사적인 측면에서 지정학적인 여건을 분석해볼 필요가 있다. 모든 군사전략의 출발은 양면전을 피해야한다는 것이다. 그렇다면 일본의 입장에서 일본의 뒤에 해당하는 강한 미국과 싸울 수없다. 더욱이 같은 해양세력이기 때문에 태평양전쟁의 역사를 되풀이 할 수 없는 일본의 입장에서 미국과의 군사동맹강화는 당연한 결과물이다.
이에 반해 러시아는 이미 미국에 대해 백기를 들고 군사적인 대립을 피하려고 하고 있다. 오히려 군사적으로 연합구조작전을 실시하는 등 친해지는 것을 원하고 있고 최근 유엔에서 미국과 러시아는 대립하지 않고 있고 미국도 적대적이라는 표현을 전혀 쓰지 않고 있다. 또한 러시아는 중국과의 군사적 마찰을 피하고 싶어 한다. 연합훈련도 실시한다.
중국의 입장에서 경제 발전을 위해 최대시장인 미국과 불필요한 마찰을 할 이유가 없다. 러시아와의 군사적 마찰도 피하고 있다. 특히 대륙세력인 러시아와 중국의 공통적인 특징은 너무나 넓은 땅을 보유하고 있기 때문에 서로가 분쟁해보아야 커다란 이득이 없다는 것이다.
이에 반해 미국은 줄기차게 중국 포위론을 내세우고 있는데 이것은 군사적인 입장에서 본다면 싸우기 위한 적대적 의미에서의 적국의 의미보다는 미소와의 냉전붕괴이후 거대한 군사력을 유지하기 위한 근거 즉 가상적으로서의 의미가 크다고 판단된다. 이러한 상황 때문에 미국은 북한을 악의 축으로 선정하고 냉전적 적개심을 유발시키고 있다는 가설이 가능할 것이다. 미국은 중국과의 협조를 배제할 수 없다. 따라서 중국을 너무 과도하게 가상적으로서 자극한다면 이득이 될 것이 없기 때문에 오히려 북한의 위협성에 대해 더 많은 강조를 할 수도 있기 때문이다. 군사적인 입장에서 본다면 북한은 미국의 위협이 전혀 될 수 가 없다. 이라크처럼 경제적인 이익이 될 수도 없다. 결국 북한이 미국의 거대한 군사력을 유지하기 위한 구실의 역할을 한다면 한국은 군사적인 측면에서 북한이 어떠한 의미를 갖는가를 살펴볼 필요가 있다.
군사적인 의미에서 약한 국가는 강한 국가들의 틈바구니에 있을 때 접경지역에 강한 국가와 마주하는 것보다는 약한 국가와의 마주하는 것을 원한다. 순수하게 군사적인 의미만을 놓고 본다면 한국의 입장에서 오늘날의 북한이 약하기 때문에 유리한 측면도 있다. 입술의 역할을 할 수도 있다. 여기에서 한국은 북한이 군사적으로나 경제적으로 어떠한 능력을 갖고 있는지에 대해 정확히 따져보아야 하는 것이다. 이미 경제력은 아주 약하다는 것이 입증되었으니 논외로 한다면 군사력의 평가인 것이다. 북한의 군사력에 대한 평가가 엇갈리고 있는데 필자가 보기에는 오늘날 북한의 군사력은 매우 약한 군대라고 보는 것이 옳다고 본다. 오늘날의 전쟁은 병사들의 수로 결정되는 것이 아니기 때문에 더더욱 그러하다.
두 번째는 북한이 군사적 도발을 할 수 있는 의지가 있느냐 없느냐의 문제이다. 한국내의 많은 사람들은 북한을 군사적 도발을 획책하는 집단으로 보고 있다. 특히 미국은 북한을 악의 축으로 규정하고 침략집단의 대명사로 만들었다는 것이다. 이 부분에 대해서는 한국의 국익을 고려해서 신중한 접근을 해야 한다.
그런데 북한을 악의 축으로 규정함에 있어서 복잡한 것은 북한대 한국, 북한대 미국의 문제인가, 아니면 일본이 깊숙이 개입한 문제인가를 생각해 보아야 한다. 최근의 모든 상황으로 보아서는 일본이 깊숙이 개입하는 양상이라고 판단된다. 크게 본다면 북한대 해양세력의 대립이라는 해석이 가능하다. 특히 군사대국화와 개헌을 원하는 일본의 입장에서 북한위협론은 매우 좋은 호재이다. 다만 이 상황에서 한국은 해양세력의 편에 설 것인가 아니면 민족 공조의 편에 설 것인가라는 선택을 강요받고 있다는 것이다. 경제적으로나 구조적으로 한국은 이미 50년 이상 해양세력의 편에 서 있었기 때문에 더욱 문제가 된다. 한국이 만약 민족공조의 편에 선다면 자연스럽게 제 2의 카스라 테프트 조약이 이루어 질 수도 있을 것이라는 추론도 가능할 것이다. 이 상황에 처한다면 군사적인 측면에서 본다면 대륙세력에 편입되거나 고립되는 형상이 될 것이다. 그런데 이러한 상황이 우리의 의지에 의한 선택보다는 상황이 그렇게 몰려갈 수 있다는 것이다. 이 점이 작전권환수론자들의 명분이 될 수도 있다. 그러나 독립국가라면 군사적인 입장에서는 모든 가능성에 대해 대비를 해야 하는 것이다. 그러므로 한국은 어떤 형태의 군사작전에도 가능한 체제를 갖추지 않으면 안 되는 것이다. 이것을 위한 기본적 전제는 한국군이 여러 가지 시나리오에 대응할 수 있는 작전권 특히 작전계획권을 갖고 있어야 하는 것이다. 예를 하나 들자면 일본과 독도를 두고 분쟁이 발생한다면 미국이 과연 어느 편에 설 것인가를 깊게 고민해 보아야 한다는 것이다.
그런데 앞에서도 언급되었듯이 미국의 입장에서 한반도가 미국의 새로운 군사전략을 수행함에 있어서 거점기지화 되어야 하는 사활적 이익이 걸린 문제가 있기 때문에 이슈와 사안에 따라서는 한국이 일방적으로 불리할 수는 없다. 결국 미국에 대해 한국이 얼마나 많은 경제적 부담을 감당할 수 있느냐가 앞으로의 쟁점일 것이다. 한국 내부적으로 발생하는 작전권환수 논의가 미국의 입장을 강화시키고 과도한 방위비 분담으로 이어지는 것이 한국의 더 큰 문제일 것이다. 따라서 지금 작전권환수가 논쟁의 중심에 떠오르는 것은 한국의 입장만을 더 곤란하게 하는 것이다. 국익을 위해서 모든 집단은 침묵해야 할 것이다. 그리고 군사실무자들을 영어만 잘하는 군인이 아닌 군사작전과 장차전을 기획 할 수 있는 군사적 천재성을 갖춘 군인으로 보임시킴으로써 한국의 군사적 이익을 강화하는 방향으로 나가야 할 것이다.
Ⅵ. 맺는 말 : 작전통제권환수 논의는 군사적인 측면에서 출발해야 한다.
작전권환수 문제는 논쟁과 정쟁의 대상이 되면 될 수록 한국의 국익에는 전혀 도움이 되지 않는다. 군사전문가들에 맡겨야 하고 군사전문가들은 올바른 판단을 해야 한다.
가. 주권국가의 작전계획은 하나일 수 없다
: 군인에게 주적은 없다. 다만 국민의 생명과 재산을 위협하는
세력에 대항해 싸울 뿐이다.
주권국가는 생명체와 같다. 살아 숨쉬기 위해서 필요한 조건이 있는데 그중의 하나가 독자적인 작전권인 것이다. 군인은 명령에 따라야 하는 것이다. 그 명령은 어떠한 명령이라도 국익을 침해하는 세력이 있다면 나가서 싸워야 하는 것이다. 그러기 위해서는 외교적 상황이 바뀔 때 어떤 세력에 대항해서도 싸워야 한다. 그러기 위해서는 다양한 작전계획을 가지고 있어야 하고 이를 실행할 수 있는 능력을 갖추어야 한다. 이러한 모든 능력을 올바르게 갖추기 위해서는 작전계획권을 갖춘 군대가 필요한 것이다.
나. 작전기획을 할 수 있는 군대라야 올바른 발전을 할 수 있다
: 작전통제권이 없는 군대는 기형적인 발전을 할 수밖에 없다.
국가의 군사전략은 작전전략, 배비전략, 발전전략으로 나눌 수 있다. 그 전략의 뿌리는 작전계획 즉 시나리오 이다. 그 시나리오에 의해 작전전략과 배비전략 그리고 발전전략이 가능한 것이다. 따라서 이 모든 출발은 군사적 천재가 만들어 내는 창조적인 작전구상에서 시작된다. 한국의 군인들이 고도의 전문성을 갖추고 국가가 위기 상황에 빠질 때 적은 군사력으로도 강한 적을 막아낼 수 있는 창조력을 발휘하기 위해 작전권을 확보해 주어야한다. 더 이상 군사력이 기형적으로 발전하기 이전에 한국군에게 독자적인 작전권을 주어서 올바른 방향으로 군사력 건설이 가능하게 해 주어야 한다.
다. 작전 통제권이 있어야 연합작전을 위한 시스템이 발전할 수 있다
: 자국 군대의 한계를 정확히 알 때 올바른 외교가 가능하다.
국가의 연합작전 수행능력은 어떤 특정 국가만을 대상으로 이루어져서는 안 된다. 외교의 영역에서는 언제든지 주적이 바뀔 수 있기 때문에 어떠한 세력과도 연합작전을 할 수 있는 체제를 갖추어야 한다. 이것은 전문 직업군인들이 해야 할 의무인 것이다. 전문 직업군인이라는 것은 단순히 특정국가의 언어만을 잘한다고 해서 전문 직업군인이 될 수 없는 것이다. 그동안 한국군의 연합작전 뿌리가 군사영어반 출신이 만들어 와서 군사작전적인 능력 보다는 언어능력에 우선되어 왔을 수 있다. 앞으로의 올바른 연합작전 능력을 갖추기 위해서라도 한국군은 독자적인 작전시나리오에 입각해서 국익을 바탕으로 한 연합국과의 군사동맹을 구축할 수 있는 시스템을 만들어야 하는 것이다. 작전권환수는 논쟁과 정쟁의 대상이 아니다. 그러나 군사적인 측면에서 논의가 출발되어야 한다.
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