한국기업평가, 도시개발공사 신용평가에 대한 소고

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2007-02-07 17:29

서울--(뉴스와이어)--도시개발공사의 신용등급은 유사한 업종을 영위하는 중앙공기업보다 아직까지 낮은 수준이다. 도시개발공사는 명확한 법률·제도적 지원 근거와 높은 지원 가능성을 바탕으로 AA급 이상의 신용등급을 부여받고 있다. 하지만, 대한주택공사, 한국토지공사 등 유사한 사업을 영위하는 중앙공기업에 비해서는 낮은 수준이다.

도시개발공사와 중앙공기업의 신용등급 차별화 주요 요인은 ① 설립근거법의 지위, ② 사업구역의 지역적 한계 및 정부 통제 수준에 따른 공공성의 규모 차이, ③ 사업지위의 차이, ④ 자체적인 재무 기반의 차이 등으로 요약될 수 있다. 지방공기업의 설립근거인 지방공기업법과 자자체 설치조례는 중앙공기업의 설립근거인 특별법에 비해 존립 기반이 상대적으로 불안정한 것으로 판단된다. 또한, 사업구역이 해당 지자체 행정구역에 국한되는 지역적 한계와 정부의 통제 수준이 상대적으로 낮다는 점은 중앙공기업에 비해 공공성의 범위와 중요도 면에 있어서 본질적인 차이를 내재하고 있다. 더욱이 누적된 사업역량과 시장지위, 자체 재무기반, 채무상환 능력 등에 있어서도 현저한 차이가 있는 상황이다.

도시개발공사의 근본적인 한계에도 불구하고 신용평가 관점에서 긍정적인 변화 요인도 잠재해 있다. 도시개발공사의 사업이 국가 정책과의 연관성이 높아져 공공성의 수준이 현저하게 개선되는 경우, 영위사업 수요기반의 성장성과 안정성이 매우 높은 경우, 이익 및 현금창출력이 개선되어 자체적인 채무상환 능력이 현저히 개선되는 경우, 지자체의 직접적인 지원 여력이 인정되는 경우 등의 상황 변화는 도시개발공사의 신용평가에 긍정적인 요인으로 작용할 수 있을 것이다.

현대적 의미의 지방자치제도는 1952년 처음 시작되었다가 1961년 5·16 군사쿠데타로 중단되는 등 우여곡절을 겪기도 하였으나 1991년 다시 부활하여 1995년 4대 지방선거를 전후로 발전을 거듭하고 있다. 이에 따라 지방자치단체(이하 ‘지자체’)의 정책 추진 용이성 제고를 위해 지방공기업의 설립이 본격화되고 있고, 1988년 대구광역시도시개발공사의 설립 이후 총 14개 업체가 설립되었고 2007년 울산도시개발공사가 설립 예정에 있는 등 도시개발공사의 설립도 활발한 모습을 보이고 있다.

향후 주택수급 안정화 및 주거환경 개선을 위한 주택공급 확대, 신도시 및 기업도시 개발, 산업단지 조성 등 대규모 개발 수요가 대기중인 가운데 2006년 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 개정으로 부재 지주에 대한 1억원 이상의 토지에 대해 채권으로 보상하게 됨에 따라 도시개발공사의 채권발행이 증가할 전망이다. 이에 도시개발공사에 대한 신용평가의 중요성이 더욱 부각될 것으로 판단되는 바, 본고에서는 도시개발공사의 현황과 중앙공기업과의 신용등급 차별화 요인을 살펴보고 향후 도시개발공사의 신용등급 변동 가능성에 대해 알아보고자 한다.

I. 도시개발공사 현황

지방공기업은 지자체가 주민의 복리증진을 목적으로 직접, 간접적으로 경영하는 사업 중 지방공기업법의 적용을 받는 공기업을 말하며 경영형태에 따라 직접경영(지방직영기업), 간접경영(지방공사, 공단), 제3섹터(주식회사 또는 재단법인)로 구분된다.

직접경영 방식은 지자체가 직접 사업수행을 위해 공기업 특별회계를 설치하여 일반회계와 구분하여 독립적으로 회계를 운영하는 형태로 조직, 인력은 지자체 소속이며 지방직영기업 형태를 띄고 있다. 간접경영 방식은 지자체가 50% 이상 출자한 독립법인으로 지자체와 독립적으로 운영되며 종사자도 민간인 신분으로 지방공사나 지방공단이 여기에 해당한다. 제3섹터 방식은 지자체 출자비중이 50% 미만으로 상법상 주식회사 또는 민법상 재단법인 형식을 취하고 있다.

지방공기업은 직접경영 방식 225개 업체, 간접경영 방식 100개 업체, 제3섹터 방식 33개 업체로 구성되며 본고에서 다루고 있는 도시개발공사는 간접경영 방식에 속하며 2006년 6월 30일 현재 14개 회사가 있으며 2007년 중 울산도시개발공사가 신규 설립 예정이다.

도시개발공사 중 당사 신용등급을 보유한 업체는 SH공사, 대구광역시도시개발공사, 경상남도개발공사 3개사이며 장기 등급 기준 AA+로 동일한 상황이다. 하지만, 대한주택공사, 한국토지공사 등 중앙공기업(지방공기업에 대비하여 정부가 직접 지분을 소유한 공기업으로 특별법을 설립근거로 하고 있음.)의 AAA과 비교할 때 낮은 수준의 신용등급에 머물러 있다. 그렇다면 이러한 신용등급을 가져온 요인은 무엇일까?

Ⅱ. 도시개발공사 신용등급의 주요 결정 논리

여기서는 당사가 기공시한 ‘공기업 신용평가방법론’에 기반하여 도시개발공사의 신용등급 결정 논리를 살펴보고 중앙공기업과의 등급 차별화 요인을 살펴보고자 한다.

1. 법률·제도적 지원 근거

법률·제도적 지원 가능성은 공기업 신용평가에 있어 핵심 지표 중 하나이다. 법률·제도적 지원 가능성은 대개 설립근거법에 명시되어 있으므로 이에 대한 분석이 우선되어야 한다. 중앙공기업과 지방공기업의 설립 근거법을 분석한 결과 양자간에 다소간의 차이가 존재하며 이러한 차이는 중앙공기업과 지방공기업의 신용등급 차이를 설명하는 중요한 요소로 작용하고 있다.

일반적으로 중앙공기업의 경우 특별법(대한주택공사법, 한국토지공사법, 한국농촌공사 및 농지관리기금법)에 의해 설립되었으며 지급보증, 보조금 등 특별법에 명시된 재무적 지원 조항에 따라 정부의 지원 가능성을 확보하고 있다.

지방공기업의 경우도 지방공기업법과 지자체 설치조례에 따라 설립, 운영되고 있으며 해당 법규에 따라 재무적 지원 가능성을 확보하고 있다. 이러한 명확한 법률·제도적 지원 근거와 높은 지원 가능성을 바탕으로 대부분 지방공기업의 경우 AA등급 이상의 신용도 확보는 가능할 것으로 판단된다.

하지만, 지방공기업법은 지방공기업에 대한 일반적인 규정들을 담고있는 일반법이며 각 지방공기업에 대한 구체적인 설립근거는 지자체의 설치조례에 따라 구체화되고 있어 설립근거의 법적 지위에 차이를 보이고 있다. 법률은 제·개정 시 국회의 의결을 거쳐야 하므로 법적인 존립기반이 상대적으로 안정적인 반면, 조례의 경우 지방의회의 의결로서 제·개정이 가능한 바, 지자체 정책결정에 따라 지방공기업의 설립·폐지가 비교적 용이하여 법적인 존립 기반이 상대적으로 불안정하기 때문이다.

한편, 중앙공기업의 경우 지원의 주체가 정부인 반면, 지방공기업은 지자체가 지원을 제공한다는 점도 중요한 차이 중 하나이다. 지원 주체의 신용도가 지원을 제공받는 공기업의 신용도를 결정하는 중요한 요소로 작용하기 때문이다. 따라서 지방공기업 신용평가시 정부와 지자체의 신용도에 대한 분석도 반드시 수행되어야 한다.

해외 신용평가사가 보유한 한국정부 및 주요 지자체의 신용등급을 살펴보면 동일한 등급을 받고 있음을 알 수 있다. 이는 각 지자체의 고유 채무상환 능력도 일부 반영되어 있으나 아직까지 지방자치가 완벽하게 이루어지지 못한 바, 지자체의 재정을 중앙정부가 뒷받침하고 있음을 반영한 결과로 판단된다. 또한, Fitch Ratings가 부여한 한국토지공사의 등급을 제외한 중앙공기업의 신용등급이 국가신용등급과 일치하는 점도 정부의 지급보증 가능성이 반영된 등급으로 판단된다.

이로 인해 현재 지급보증 제공기관의 차이에 따른 공기업별 신용등급 차별화 요인은 크지 않은 수준이다. 하지만, 지방공기업이 채무불이행 상태에 직면하여 지자체의 지원 여력이 여의치 않은 경우 중앙정부의 지원에 의지할 수 밖에 없으며 이 경우 지원의 우선 순위 및 시차의 문제가 발생할 수 있다. 즉, 중앙공기업과 지방공기업이 동시에 채무불이행 상태에 직면한 경우를 가정하면 정부 지원의 순위는 중앙공기업이 우선될 가능성이 높으며 지방공기업의 경우 지자체, 정부의 단계를 거쳐야 하므로 지원이 적기에 이루어지지 못할 가능성이 크기 때문이다.

이런 측면에서 지자체의 지원 여력이 현격히 떨어지는 경우 해당 지방공기업 신용등급 Notch Down 요소로 작용할 수 있을 것이다. 실제로 지자체 간의 재정자립도등을 고려할 때 지자체의 실질적인 지원 여력에는 차이가 있으며 이는 지방공기업에 대한 지원의 우선 순위와 적시성의 문제로 이어질 가능성을 전혀 배제할 수 없는 것이다.

2. 국가정책 우선순위

국가정책 수행상 우선순위에 따라 유사시 정부 또는 지자체 지원의 적시성이 결정되므로 영위사업의 공공성 범위 및 공익성 수준, 소유구조, 정부 통제수준 및 민영화 가능성 등이 공기업의 신용등급에 중요한 요소로 작용하고 있다.

대한주택공사, 한국토지공사 등 중앙공기업과 도시개발공사간의 사업내용은 다소 유사한 면이 없지 않다. 하지만, 사업구역에 있어서는 현격한 차이를 보이고 있다. 중앙공기업의 사업구역은 전국을 대상으로 하지만, 도시개발공사의 사업권역은 해당 지자체의 행정구역에 국한되기 때문이다. 이러한 사업영역의 지역적 한계는 양적인 측면에서 도시개발공사의 공공성 수준을 제한하고 있어 중앙공기업과의 신용등급 차별화 요인의 하나로 작용하고 있다.

다만, 일부 도시개발공사의 경우 조례상 해외건설사업을 명시하고 실제로 해외 진출을 시도하는 등 사업영역의 지역적 한계를 극복하고자 하고 있으나 “지방자치의 발전과 주민의 복리증진에 기여”라는 지방공기업의 목적에 부합하지 못한다면 공공성의 수준 변화는 미미한 수준에 그칠 수도 있다.

한편, 공기업에 대한 정부 및 지자체의 통제 수준은 대체로 정책 수행의 우선순위를 반영하고 있으며 따라서 통제 수준이 높을수록 유사시 정부 및 지자체의 지원 가능성이 높다고 할 수 있다. 중앙공기업의 경우 기획예산처 장관, 재정경제부 장·차관, 그리고 주무장관의 감독을 받고 있으며 여기에는 경영 전반적인 관리, 임원 임면, 경영목표 및 실적, 예산, 결산 등에 대한 내용을 포괄하고 있다.

반면, 지방공기업의 경우 정관변경, 임원 임면, 예산, 결산, 경영성과 등에 대한 감독을 받는다는 점에서 통제의 수단은 중앙공기업과 유사한 수준이나 감독기관이 행정자치부 장관 및 지자체 장이라는 점에서 통제의 범위 및 수준에 차이를 보이고 있다.

3. 사업지위

공기업의 사업기반에 대한 고려는 설립목적의 명확성과 이행 수준, 사업상의 시장지위와 경쟁 수준, 사업경쟁력 등이 중요한 지표로 고려될 수 있다. 즉, 규제 및 진입장벽 등에 기인한 확고한 시장지위와 사업경쟁력을 보유하고 있고, 향후 정책변화로 인한 사업지위의 변동 가능성이 매우 낮은 수준이라면 상대적 우위를 감안하여 Notch Up 대상이 될 수 있다.

이러한 관점에서 연혁, 사업실적, 사업경쟁력, 시장지위, 사업의 지역적 한계 등을 감안할 때 중앙공기업의 사업지위가 지방공기업에 비해 상대적으로 우월하다고 할 수 있다. 하지만, 일부 지방공기업의 경우 지자체의 지위 및 대규모 개발정책을 기반으로 사업지위를 개선시켜 나가고 있으며 중장기적으로 지방분권이 가시화됨에 따라 지방공기업의 사업지위는 더욱 격상될 것으로 예상된다.

4. 재무기반

공기업 신용평가에 있어 공기업도 하나의 사업 주체로서 본질적인 재무위험 분석이 수반되어야 하며 이에 따라 자체적인 신용위험을 판단하게 된다. 재무기반에 대한 분석은 일반 기업의 평가와 거의 동일한 과정으로 진행되며 성장성, 수익성, 현금흐름, 재무구조와 자산의 질적 분석, 자체 재무융통성 및 자본시장 접근성 등을 포함한다.

재무적 관점에서 평가한 공기업 신용등급은 몇몇 우량 업체를 제외하고는 대체로 실제 부여된 등급 대비 열위한 수준이며 이는 공기업 신용평가에 있어 정량적인 분석이 정성적인 분석에 비해 중요도가 낮다는 점을 반증하고 있다. 다만, 재무분석의 결과가 현저한 차이를 보이는 경우 공기업간 Notch Down의 요인으로는 작용할 수 있을 것이다.

중앙공기업의 2005년 자산 규모를 살펴보면 대한주택공사, 한국토지공사, 한국농촌공사의 자산은 각각 30조 7,502억원, 17조 3,994억원, 4조 8,258억원에 달하며 부채비율은 230~250% 수준을 보이고 있다.

연혁, 사업구조, 지역에 따라 각 도시개발공사의 재무구조는 서로 상이한 양상을 띄고 있고 SH공사가 자산 5조 3,336억원, 부채 3조 3,628억원으로 가장 큰 규모를 보이고 있으며 경기지방공사, 부산도시공사, 인천광역시도시개발공사, 대구광역시도시개발공사 등이 그 뒤를 잇고 있다. 하지만, 중앙공기업과 비교할 때 대부분의 도시개발공사들이 외형상 현격한 차이를 보이고 있으며 이는 각사가 제공하는 공공성의 수준 차이를 대변한다고 할 수 있다.

한편, 도시개발공사는 중앙공기업 대비 자기자본 확충이 상대적으로 열위한 수준으로 대규모 개발사업의 진행에 따른 재무구조 저하 가능성이 내재되어 있다. 특히, 지방공기업법 시행령에 따르면 사채 발행 가능 규모가 순자산의 10배로 명시되어 있어 재무 레버리지 증가가 용이한 상황이며 이는 외형 증가 과정에서 증자 등 자기자본 확충보다는 외부 차입에 의존할 가능성을 높이고 있다. 외부 차입에 의한 외형 증가는 공공성의 증대라는 긍정적 효과에도 불구하고 재무구조 악화라는 부작용을 수반하고 있기 때문에 신용평가 관점에서 다소 신중하게 접근할 필요가 있을 것이다.

각 도시개발공사별 손익 및 예산도 업체별 사업구조를 반영하고 있으며 예산 규모의 변화도 향후 사업방향을 반영하고 있다. 지방공기업은 사기업과는 달리 수익성 뿐만 아니라 공익성도 동시에 추구해야 하는 바, 수익성 극대화 보다는 공익성과 수익성의 조화를 꾀하고 있으며 이에 따라 전체 총수지비율은 108.1%로서 적정이윤 수준을 유지하고 있다.

한편, 2005년 6조원 수준이던 지방 도시개발공사 총 예산 규모가 2006년 15조원을 육박하고 있다. 특히, SH공사 및 경기지방공사는 각각 은평뉴타운 개발사업 및 임대주택 10만호 건설사업, 신도시 개발 및 산업단지 개발사업 등 대규모 개발사업을 계획하고 있어 당분간 예산 규모는 지속적으로 증가할 전망이다.

이러한 업체별 자산, 매출 규모 등의 외형, 재무구조, 손익구조 등에 따라 원리금에 대한 지급 능력이 현저하게 차이가 난다면 도시개발공사 간에도 등급 차별화가 가능할 수 있다.

Ⅲ. 맺음말

앞서 살펴본 바와 같이 도시개발공사는 명시적인 법률·제도적 지원 근거와 높은 지원 가능성을 바탕으로 AA급 이상의 높은 신용등급을 보유하고 있다.

하지만, 중앙공기업과 유사한 사업내용에도 불구하고 ① 설립근거법의 지위, ② 사업 구역의 지역적 한계 및 정부 통제 수준에 따른 공공성의 규모 차이, ③ 사업지위의 차이, ④ 자체 재무 기반의 차이 등 몇 가지 요인으로 인해 신용등급이 중앙공기업과 차별화되고 있다.

그럼에도 불구하고 도시개발공사의 사업이 국가 정책과의 연관성이 높아져 공공성의 수준이 현저하게 개선되는 경우, 영위사업 수요기반의 성장성과 안정성이 매우 높은 경우, 이익 및 현금창출력이 개선되어 자체적인 채무상환 능력이 현저히 개선되는 경우, 지자체의 직접적인 지원 여력이 인정되는 경우 등의 상황 변화는 도시개발공사의 신용평가에 긍정적인 요인으로 작용할 수 있을 것이다.

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