민병두의원 ‘개헌 2단계 로드맵’ 제시
“제2의 제헌정신으로 21세기 선진헌법 준비해야”
1. 2005년 정치권의 개헌 논의에 대하여
최근 정치권에서 헌법개정 논의가 끊임없이 제기되고 있습니다. 지난 2월 임시국회 대정부질문을 통해 몇몇 의원들이 개헌 문제를 제기한 바 있으며, 이해찬 국무총리도 3일 관훈클럽 초청토론에서 개헌의 필요성과 내용, 시기에 대해 언급하였습니다.
일각에서는 헌법개정에 대한 공론화가 시작되었다고 볼 수도 있으나 현재까지 정치권의 개헌논의는 막연하며 진지하지도 못한 측면이 있습니다. 혹자는 지금부터 개헌논의를 해야한다고 하고, 다른 이들은 경제가 회생될 때까지 개헌논의를 유보해야 한다고 말합니다.
노무현 대통령께서는 당선자 시절에 “2006년경 개헌논의 시작, 2007년 이전 마무리”라는 개헌 구상을 밝힌 바 있습니다. 지금 향후의 정치일정을 감안한다면 헌법개정 논의가 우후죽순격 문제제기의 차원이 아니라 ‘21세기 선진헌법’을 준비하기 위하여 제2의 제헌정신으로 나아가야 할 때가 아닌가 생각합니다.
그러기 위해서는 2007년 대통령선거로부터 역산해 개헌에 관한 일정을 짜야 합니다. 아울러 주요쟁점이 무엇인지에 대한 파악과 사전 준비가 필요합니다. 이처럼 이성적으로 접근하면 개헌의 로드맵이 도출될 수 있고 불필요한 조기 공론화도 차단될 수 있다고 봅니다.
2. 왜 개헌인가?
우리나라 헌법은 1948년 제정되어 지금까지 총 9차례에 걸쳐 개정되었지만 대부분의 헌법개정이 합법적인 절차와 내용을 담보하지 못한 채 집권세력의 집권연장을 위한 수단으로 이루어져 왔습니다.
1987년 6월 항쟁의 결과인 현행 헌법은 ‘민주 對 반민주’ ‘독재 對 반독재’라는 역사적 흐름 속에서 독재와 장기집권의 폐단을 막기 위해 ‘대통령직선제’와 ‘5년단임제’에 초점을 맞춰 개정되었습니다.
현행 헌법이 국민들의 피와 땀이 서린 6월 민주항쟁의 결과물로 탄생한 것이지만 충분한 국민적 합의의 과정을 거치지 못했으며, 당시 정치지도자들의 정치적 이해관계를 토대로 개정된 측면이 있습니다.
지난 1997년 수평적 정권교체의 실현 및 2002년 참여정부의 출범으로 독재정권의 탄생과 장기 집권의 가능성은 사라졌으며, 우리 정치 사회는 성숙된 선진민주체제로 진입하였습니다.
이로써 현행 헌법은 타고난 사명과 역사적 소임을 완수했다는 국민적 인식이 확산되고 있습니다. 그동안 사회는 급속도로 민주화되었으며 1987년에 개정된 헌법, 즉‘ 87년체제’로는 변화한 사회와 미래의 요구를 담보할 수 없다는 지적이 제기되고 있습니다.
글로벌시대를 주도하는 국가로의 성장, 민주주의 발전속도에 부응하는 정치시스템의 구축, 한반도의 평화와 통일시대의 대비 등 21세기 시대정신을 담는 ‘선진헌법’을 준비해가는 것이 필요합니다. 이제 수명을 다한 ‘87년 체제’는 역사속으로 사라지고 21세기 100년을 준비할 ‘07년체제’가 구축되어야 하는 것입니다.
3. 무엇을 개헌할 것인가?
ㅇ 우선 권력구조와 권력분립의 문제를 재정립해야 합니다.
5년 단임제의 폐단은 몇 차례의 정권교체를 통해서 확인됐습니다. 집권 2년차가 지나면 레임덕현상으로 안정적인 국정운영을 할 수가 없습니다. 이 때문에 초기 2년에는 개혁조급증에 시달리고 3년차부터는 급격히 보수화, 무기력화되는 주기적 사이클을 반복했습니다. 4년 중임대통령제에 대한 진지한 고민과 성찰이 필요할 것입니다.
정·부통령제인가, 분권형 대통령제인가도 고민의 대상입니다. 지역구도를 타파하기 위해서는 정부통령제의 도입이 필요하다는 주장이 있습니다. 한편에서는 현재의 분권형 국정운영, 책임총리제의 정착으로 분권형 대통령제 가능성을 점치는 이들도 있습니다. 공주 연기에 행정중심도시가 건설될 경우 외교안보는 대통령이 책임지고 총리가 내치를 담당하는 분권형 대통령제의 물적토대가 구축되는 결과가 만들어질 것이라고 파악하기도 합니다.
헌법개정사항은 아니지만 국회의원 선거구제 문제도 자연스럽게 헌법개정시 논의가 될 것으로 보입니다. 지역구도 타파가 강조될 경우 정·부통령 런닝메이트제 도입이 강조될 수 있습니다. 반대로 분권형 국정운영이 강조될 경우 분권형 대통령제 도입에 대한 선호가 늘 수 있습니다. 이 경우 지역구도를 극복하는데 한계가 있으므로 국회의원 중대선거구제(권역별 비례대표제) 도입 논의가 본격화될 수 있습니다. 중대선거구제가 돈 많이 드는 선거가 될 수 있다는 우려에 대해서는 지난 총선을 통해 깨끗한 선거가 정착되었기 때문에 크게 문제가 되지 않을 수도 있습니다.
현재 국회에 정치개혁특위가 구성되어 있지만 국회의원 선거구제를 다루기는 힘들 것으로 보입니다. 아직 여건이 성숙되지 않았기 때문입니다. 아마도 헌법개정논의와 맞물려 선거구제 문제도 논의될 것으로 보입니다.
국회와 감사원간 감사기능의 이관문제, 헌법재판소의 위상과 권한 문제, 중앙 선거관리위원회 위상 문제, 사법부의 개혁 등 정부 국회 사법부 헌법재판소 감사원 선관위를 포함한 6개 권력기관간의 권력분립문제도 논의되어야 할 것입니다.
ㅇ 선거주기의 조정 문제
20년만에 대통령선거와 국회의원 선거가 사실상 같은 해에 치러지는 때가 오는 2007-2008년입니다. 4년중임제가 실시되면 자연스럽게 양대선거의 주기가 같아질 것입니다. 여기서 오는 고민이 있습니다.
대선은 2007년 12월, 총선은 2008년 4월에 치러집니다. 대선에서 승리할 경우 처음 6개월간 대통령의 지지도가 80% 이상이 되는 것이 통례입니다. 따라서 대선에서 패배한 야당은 총선에서도 패배할 가능성이 있습니다. (물론 그 반대로 지지세력이 결집해 야당이 총선에서 승리할 수도 있겠지만 집권초기 대통령의 영향력이 크기 때문에 여당이 총선에서도 상당히 유리할 것입니다) 이 때문에 ‘밀월기간’이 사라지고 여야간에 정권출범도 하기 전에 정쟁이 벌어질 수도 있습니다. 따라서 국회의원 임기를 이번에 한해 단축시키고 미국처럼 대선 총선을 같은 날 동시에 치르는 방안도 고려할 수 있습니다.
ㅇ 국민기본권 관련 문제
교육 등 평등권의 문제, 재산권, 환경권, 소수자 보호권, 양성평등의 문제 등 각종 기본권도 변화한 환경에 맞춰 개정해야 할 것입니다.
ㅇ 국가기본과 통일 관련 문제
통일시대에 대비해 영토조항, 평화조항, 통일조항 등도 고민해야 할 것입니다.
ㅇ 국회의원 특권 문제
불체포 특권, 면책 특권의 제한 등에 대해서는 상당한 공감대가 형성되어 있습니다.
ㅇ 헌법전문과 경제관련 조항도 수정되어야 할 것입니다. 기본권 조항 개정과 아울러 이 부분에는 국가운영의 철학과 방향성 문제가 포함될 것입니다.
4. 개헌 2단계 로드맵
이와같은 논의를 충분히 포괄하기 위해서는 상당한 준비가 필요합니다. 정치권이 헌법개정특위를 만들어 본격 논의를 하기 전에 기초연구도 진행되어야 하고, 권력기관간에 의견 조율도 필요하며, 각계의 의견도 수렴되어야 합니다. 따라서 개헌은 2006년 상반기의 기초연구단계, 2006년 후반기-2007년 상반기의 개정협상단계 2단계로 나뉘어 진행되어야 할 것입니다.
2006년 6월 지방선거이전에 정치권이 직접 개헌논의와 협상을 본격적으로 진행할 수는 없을 것입니다. 개헌논의의 장기화로 국력이 소모될 수도 있고 지방선거를 앞둔 시점이라 여야정치권이 실질적으로 개헌논의를 차분하게 진행할 수도 없습니다.
따라서 2006년 상반기에는 정부(정부를 대표한 총리실)와 사법부, 헌법재판소, 감사원, 중앙선관위와 국회등 권력기관의 실무연구진들이 함께 참여하는 헌법개정연구위원회를 구성하고 이의 활동을 보장해야 할 것입니다. 물론 학계와 시민단체의 참여도 보장해야 합니다.
헌법개정은 국회가 주도해야 하기 때문에 헌법개정연구위원회는 국회의장산하로 구성될 수 밖에 없을 것입니다.
2단계는 지방선거가 끝난 후 여야 동수로 구성하는 헌법개정특위의 활동입니다. 2007년 4월부터 8월까지를 여야 각 정당의 대통령 후보 경선기간으로 본다면 헌법개정특위의 활동시한은 2007년 2월을 넘겨서는 안되며 3월에는 국민투표에 붙여야 할 것입니다.
이상의 ‘개헌 2단계로드맵’을 도표와 일정으로 정리하면 다음과 같이 될 것입니다.
※ 도표 별첨
ㅇ 1단계 : 여·야 합의를 통한 ‘헌법개정연구위원회’ 구성
- 2005. 12 (정기국회) : 여·야 합의를 통한 ‘헌법개정 일정’ 마련과 ‘헌법개정연구위원회’
및 ‘헌법개정연구기초소위원회’ 구성
- 2006. 1 ～ 8 : 헌법개정연구기초소위원회 활동
- 헌법개정의 방향과 내용을 총체적으로 연구, 개발하는 활동을 전개함.
* 헌법개정연구위원회, 헌법개정연구기초소위원회는 국회, 총리실 등 정부대표, 대법원, 헌법 재판소, 감사원, 중앙선관위 등 헌법기관과 학계, 시민단체 등 민간인 대표가 참여하는 범 국민적 기구로 구성하고, 정부 법제처와 국회 법제실이 지원함.
ㅇ 2단계 : 2006년 6월 지방선거 이후 ‘국회헌법개정특별위원회’ 설치
- 2006. 8 : ‘국회헌법개정특별위원회’ 구성 (여야 동수로 함)
- 2006. 9 ～ 2007. 2 : 국회헌법개정특별위원회 활동 및 국회 의결
- 2007. 3 : 국민투표 실시
- 2007. 4 ～ 8 : 각당 대통령후보 경선
- 2007. 12 : 17대 대통령 선거
* ‘국회헌법개정특별위원회’는 ‘헌법개정연구위원회’가 연구, 개발한 헌법개정의 방향과 내용을 토대로 헌법개정 작업에 들어감.
5. 2005년은 ‘경제살리기’와 ‘민생안정’에 진력 ... 개헌 논의는 ‘2006년부터!!
2005년은 경제를 살리고 민생 안정을 위한 국정운영이 되도록 여야 정치권이 총력을 다해 지원해야 할 것입니다. 2007년 대통령선거를 기준으로 역산한 이상의 개헌일정을 감안하면 상식적으로 볼 때 지금 개헌논의에 불을 붙이는 것은 타당하지 않습니다.
다만 이상의 2단계 로드맵을 상정하고 여야정치권이나 정치인 그리고 각 권력기관과 학계, 시민단체가 마음의 준비를 하고 있을 필요가 있을 것입니다.
저 개인적으로도 21세기 국가의 틀을 새로 짠다는 마음으로 헌법에 대해서 조용히 공부하는 시간을 가질 계획입니다.
2007년 3월 6일
열린우리당 국회의원 민 병 두
웹사이트: http://www.bdmin.net
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2007년 3월 6일 10:14