삼성경제연구소 `대형국책사업의 시행착오와 교훈'

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2005-03-09 14:48

서울--(뉴스와이어)--최근 대형 국책사업들의 추진이 지연되거나 중단되고 있다. 경부고속철도(2단계), 새만금, 방사성 폐기장 등이 대표적인 사례이다.

정부가 관련 법 제정과 對국민 설득에 나서고는 있지만 '죄수의 딜레마(Prisoner's Dilemma)'와 유사한 상황이어서 해결이 쉽지 않다.사전타당성 검토와 공감대 조성이 부족하여 시행착오가 있었다. 환경갈등을 조정하지 못하여 고속철도(2단계)와 새만금은 일정에 차질이 생겼으며 방사성 폐기장은 입지를 선정하지 못했다. 인천공항은 연계 교통망과 주변개발, 월드컵경기장은 사후 활용 측면에서 과제가 남아 있다. 국책사업 혼선의 심각성을 인식하고 조기 해결에 나서야 한다. 이제까지의 시행착오에서 교훈을 얻어 국가전략 연계, 타당성 검토 강화, 정치리더십 발휘, 사회갈등 제어에 주력해야겠다. 의사결정, 계획수립, 추진과 사후활용에 이르기까지 단계별 과정을 재설계할 필요가 있다. 국책사업의 전략적 추진과 투자 효율성 확보를 통해 국가경쟁력을 높여 나가야 한다.

Ⅰ. 대형 국책사업의 혼선 지속

대형 국책사업 추진과정에서 시행착오가 반복

대형 국책사업들의 추진이 지연되거나 중단되는 사례가 다발. 고속철도(2단계), 새만금, 방사성폐기장 등은 추진이 일시 중단. 월드컵경기장, 고속철도(1단계) 등은 완공 후 활용도가 낮아서 문제.90년대 이후 추진된 대형 국책사업들 중 인천공항이 성공한 사례

<국책사업의 정의>
국책사업은 공공서비스를 공급하기 위해 국가가 주도적으로 재원을 조달하여시행하는 대규모 사업(법적인 용어는 아님).대규모 투자를 수반하고 장기간이 소요되며 다수 이익집단들이 관여.총 사업비가 500억 원 이상인 대규모 개발사업(예비 타당성 검토 대상 기준)
자료: 김현주 외, 「대형국책사업의 효율적 추진방안」, 삼성경제연구소, 1999 기획예산처, 「예비타당성조사 대상사업 선정지침」, 2003

<최근 국책사업 추진에 따른 혼선 상황>
- 2003. 3 새만금 간척을 반대하는 3보1배 행진을 계기로 사업 자체가 쟁점화
- 2004. 9 방사성폐기장 예비신청을 받았지만 신청한 지자체가 전무
- 2004.11 고속철도 천성산 구간의 '도룡뇽 소송'에 대해 법원이 기각을 결정
- 2004.12 원전센터 부지를 중ㆍ저준위와 사용후 연료로 나누어 분산 선정하는정책으로 선회
- 2005. 2 지율스님 단식 이후 정부가 천성산 환경영향 공동조사에 합의
- 2005. 2 새만금 사업에 대해 법원이 기존 계획의 변경 또는 취소를 판결
- 2005. 3 「중저준위 방사성폐기물처분시설의 유치지역에관한특별법」국회의결

국책사업 혼선의 주된 원인은 사업타당성 논란과 환경갈등

국책사업의 추진목적 불분명, 경제성 부족, 환경 중시의 의식 변화 등이 혼선 초래의 주된 원인. 공감대를 조성하거나 타당성을 철저하게 검토하지 않은 상태에서 착공이 되어 공기 지연과 사업비 증액이 불가피. 지역이기주의, 환경갈등 등에 따른 혼선이 지속. 님비(Nimby)1) 또는 핌피(Pimfy)2) 현상을 제어하지 못하여 갈등 확산
참고1) 'Not in My Backyard' 라는 의미로 각종 혐오시설(쓰레기 매립장, 방사성 처리장 등)의 설치를 해당 지역주민들이 반대하는 현상
참고2) 'Please In My Front Yard' 의 뜻으로 지역 내 유리한 공공시설의 설치만을 원하는 현상

<대형 국책사업들의 추진 지연 이유>
현 상황 추진 지연 이유
경부고속철도
-2004년 1단계 개통
-2단계 사업 추진 중
(지연 이유)
-설계변경, 터널안전성 등
-천성산 환경 문제

새만금 사업
-방조제 33km 중 2.7km만
남음(공정률 92% 수준)
(지연 이유)
-환경 문제 및 경제성 문제
-환경단체에 유리한 법원 판결

방사성 폐기장
-특별법 제정을 통해 부지
선정 재추진(19년간 미착공)
(지연 이유)
-지역주민들이 혐오시설 입지에
적극 반대

추진 지연과 갈등 심화는 국가경제에 악영향

대형 국책사업들이 중단 내지 지연되고 있는 것은 매우 우려되는 사태. 국가간 무한경쟁이 벌어지고 있는 상황에서 국책사업의 중단, 지연은 경쟁력 약화와 기회상실을 초래. 중국, 유럽 강소국 등은 국가발전전략과 연계하여 대형 SOC사업들을 추진하는 중. 막대한 국가 재정의 낭비가 발생하고 국론 분열과 사회갈등에 따른 무형적 손실도 만만치 않음.경부고속철도는 사업기간이 당초 6년에서 18년으로 늦어지고, 사업비는 당초 5.8조 원에서 18.4조 원으로 크게 늘어날 전망. 새만금 사업도 3.4조 원을 투입해 2011년에 완공시킬 예정이었으나, 현재로서는 완공 시기와 추가 투자비가 불확실(이미 1.7조 원 투입). 정부는 사태의 심각성을 인식하고서 갈등 문제를 해결하기 위한 '갈등관리기본법'을 2005년 중 입법하기로 했음. 대통령까지 나서서 지역주민들의 협조를 촉구.대형 국책사업 추진의 시행착오에서 교훈을 얻어야만 함.국가전략과의 연계, 치밀한 사전타당성 검토, 정치리더십 발휘, 사회갈등 관련 게임의 룰 정착 등이 향후 과제

-대통령 취임 2주년 국회연설문 중에서(2005.2.25)
"방사성폐기물 처리장 건설이 19년째 표류하고 있습니다...중략... 모든 지역과 집단이 자신들에게 불리한 시설이나 개발사업에 다 반대하고 나선다면 정부가 과연 무슨 일을 해결할 수 있겠습니까?"

<죄수의 딜레마(Prisoner's Dilemma)와 국책사업>
'죄수의 딜레마'는 2명 이상의 공범이 각각 분리되어 경찰관의 취조를 당할 때 끝까지 범행을 부인 또는 자백하지 못하는 심리적 모순 상태.국책사업들은 현재 '죄수의 딜레마' 상황과 유사하여 해결이 쉽지 않음.국책사업들이 지역별로 각기 이익을 추구하여 국가 차원에서는 손실이 발생. 방사성폐기장의 경우, 지역주민은 유치에 반대하는 것이 무조건 이익이며, 주민 반대 속에 정부가 추진을 강행하면 엄청난 사회적 비용이 야기.정보공유, 상호신뢰, 반복게임 등이 '죄수의 딜레마'를 벗어날 수 있는 방안인데 국책사업 특성 상 적용이 곤란(협력을 위한 리더십, 게임결과를 보여 주는 시물레이션 등이 대안)

Ⅱ. 대형 국책사업의 역사
1. 50년대 이전 : 국책사업 개념과 추진 의지 결여

19세기까지 우리 나라는 외세 침공을 우려하여 도로 등 SOC를 개설하는 것을 억제. 국방전략 상 방어에 치중하여 도로개설보다 산성(山城) 건설을 우선.상공업 육성, 해외진출 등에 소극적이어서 관련 인프라 조성을 기피.장보고의 청해진, 정조의 수원성 등 대형 사업들이 없지는 않았으나 국가발전으로 이어지지 못했음

<조선시대의 SOC에 대한 인식>
조선 현종 때 함경 감사가 압록강변의 후주진에 도로를 개설하겠다고 상소를 했는데 왕은 험지(險地)에 도로를 닦는 것은 병가(兵家)의 대기(大忌)라고 우려하면서 인마(人馬)가 간신히 통과할 정도로 하라고 지시. "우리나라는 도로를 닦는데 뚜렷한 정책이 없어 사통(四通)하는 네거리나 큰길이 아니면 수레를 돌릴 만한 곳이 없다"라고 하여 도로 개설을 주장하면서 동시에 이에 따른 역기능을 우려 (홍대용(1731∼1783),『임하경론(林下經論)』)

일제시대에는 식민지 지배와 군수품 수송을 위하여 철도, 도로, 항만 등을 건설. 경인선(1899), 경부선(1905) 등의 철도가 경부·경인축에 집중 건설. 농업생산 증진을 위해 수리시설을 확충했고 식량 반출을 위해 항만과 도로를 개설. 한국전쟁으로 그나마 남아있던 SOC와 산업시설이 대부분 파괴. 미군정 하에서는 1938년 제정된 '조선도로령'3)을 그대로 사용했을 정도로 기존 SOC를 유지·보수하는데 주력. 도로포장 연장이 1944년 1,066㎞에서 1951년 580㎞로 감소(국토연구원,『국토50년』, 1996)
참고3) 일제시대 조선총독부가 제정한 도로 관련 기본 제도로서 현 도로체계 구분의 근원이 됨

2. 60~80년 대 : 정부가 대형 국책사업들을 적극 추진

60년대 이후 경제개발5개년 계획에 의거하여 대규모 국책사업들을 추진. 인프라가 절대적으로 부족했기 때문에 양적 확대를 최우선. 산업화 기반을 마련하기 위해 공단, 전력, 항만 등 거점시설에 집중 투자. 1970년 경부고속도로가 개통되어 SOC 건설의 새로운 역사를 열었음. 1968년 2월 착공되어 1970년 7월에 완공했으며 총 429억 원을 투입. 고속도로 개통으로 전국이 1일 생활권으로 변모했고 공사 경험은 이후 중동 붐에 편승하는 발판을 마련.

경부고속도로는 km당 공사비 1억 원, 건설기간 2년 5개월 등 세계적인 기록을 수립하였음. 그러나 완공 후 1999년까지 공사비의 6배에 달하는 2,400억원을 유지보수비용으로 투입하는 등 문제점도 발생(홍성웅, "사회간접자본 건설", 1999)

기존 "점" 중심에서 인적 물적 "흐름"을 지원하는 체계로 전환. 철도 위주에서 도로 위주로 교통정책이 전환되었고, 철도의 경우 여객보다는 화물수송에 더 큰 비중을 두었음. 이 시기에 우리 나라 SOC의 스톡이 빠르게 증가. SOC 스톡은 80년대 초반까지 연평균 15% 정도 증가했으며 이후 증가율이 10%대로 하락. 80년대 초 재정 제약으로 인해 SOC 투자가 위축되었고 이는 교통체증 등의 문제를 야기. 다만 TDX 사업 등 전화망 구축이 90년대 이후 우리 나라가 정보통신 강국으로 도약하는데 기여

3. 90년대 이후 : 추진 지연과 혼선이 반복

90년대 들어 대형 국책사업들이 다시 추진되기 시작. 80년대 말 SOC 부족에 따른 애로를 경험한 것이 도로, 항만 등에 대한 투자가 다시 늘어나는 계기가 되었음. 21세기를 향한 국토개조 등을 내세워 경부고속철도, 인천공항, 새만금 간척 등의 대형사업들을 추진. 지역별로 건설된 산업단지, 지하철, 공항 등이 입지선정, 사업성 측면에서 많은 문제를 야기. 지방 산업단지는 입지경쟁력을 확보하지 못하여 사업이 중단되거나 미분양되는 경우가 다수. 5대 광역시의 지하철, 지방공항 등도 이용객 부족과 적자 사태에 직면.

일반 국민과 지역 주민의 환경의식이 높아지면서 국책사업 추진을 어렵게 하고 있음. 1990년 환경6법4) 제정으로 환경규제가 강화되었고, 페놀사건(1991), 시화호 오염(1996), 동강댐 건설(2000년 백지화) 등이 환경운동을 촉발.

참고4) 1990년 환경처의 승격을 기해 복수입법주의에 입각하여 환경정책기본법, 환경오염피해분쟁조정법, 대기환경보전법, 소음진동규제법, 수질환경보존법, 유해화물질관리법 등 환경6법을 제정

글로벌 경쟁, 디지털 혁명, 삶의 질에 대한 관심, 지방자치제 실시 등으로 대형 국책사업 추진이 새로운 국면을 맞고 있음. 경제특구, 기업도시 등은 글로벌 경쟁력 확보 여부에 따라 성패가 판가름. 디지털 기술을 활용하여 기존 SOC의 시스템을 효율화하는 것이 유력한 대안으로 부상. 지능형 교통시스템(ITS), 물류관리시스템 등. 지방분권화의 영향으로 중앙정부 주도의 사업추진 방식이 더 이상 작
동할 수 없게 됨

Ⅲ. 추진 사례
대형 국책사업의 당초 계획 대비 추진 실적 비교
당초 계획 현 황 비 고
경부고속철도
-기간: 6년('92~'98)
-공사비: 5.8조원
-기간: 18년('92~'10)
-공사비: 18.4조원
-1~2단계 기준
새만금
-20년('91~'11)
-1.3조원
-불확실
-3.4조원
방사성폐기장 -'86년 입지선정 계획 -미 선정
인천공항
-5년('92~'97)
-3.4조원
-8년('92~'00)
-7.5조원
-2001년 3월
성공적 개항
월드컵경기장
-3년('98~'01)
-2조원
-계획대로 준공
-사후활용 미흡
-서울 제외 10개
구장 적자

1. 경부고속철도

경부축의 교통ㆍ물류난을 해소하기 위해 1989년 추진방침이 결정되어1992년에 착공되었음. 1984년 실시한 타당성조사에서 경부축에 새로운 교통시설이 필요하며 고속철도 건설이 최적의 대안이라고 제시. 당초 계획은 사업비 5.8조 원을 투입하여 1998년 개통을 목표. 건설 초기부터 논란이 계속되어 사업이 지연되고 투자비가 급증. 사전준비 부족, 빈번한 설계변경, 사업비 증액 등의 문제로 인해 1992년부터 5년간은 전체 공정의 15%만 완료. 이후에도 대전ㆍ대구역사의 위치, 중간역 설치 등을 놓고 논란 지속. 1997년에는 부실공사5)가 문제가 되었고 한때는 외환위기를 이유로 사업을 중단해야 한다는 주장까지 대두.기존선을 활용해 2004년 1단계를 우선 개통한 후 2010년까지 전체를 완공하는 것으로 기본계획을 변경(사업비는 당초 계획보다 3배 이상 늘어난 18.4조 원으로 증액)
참고5) 1997년 4월 미국 WJE사는 안전진단 결과 점검 대상의 70%가 재시공이나 보수가 필요하다고 발표

1단계 개통 후 이용률 저조, 연계 교통수단 부족 등이 문제로 부각. 고장, 사고 등을 우려했으나 이는 큰 문제가 없는 것으로 나타남. 하루 평균 15.8만 명의 수요를 예측했지만 현재 절반 정도가 이용.상대적으로 비싼 요금, 연계 교통수단 부족이 이용률 저조의 원인. 2단계 사업 추진도 상당한 차질이 예상. 천성산 생태계 문제로 인해 공사가 지연되고 있고, 대전과 대구의 도심통과 구간에 대한 지상(지하)화 건이 미해결. 호남고속철도 건설 시기 결정, 분기점과 추가 정차역 설치 등이 난제로 남아 있음

<고속철도관련 주요 현안 이슈>
구 분 이 슈 논 쟁
경부고속철도(2단계)
천성산 관통터널
정부: 최적 노선, 환경영향이 미미하고 대책 강구 가능
환경단체: 지하수 유출에 따라 천성산 생태가 파괴됨
도심구간 지상(지하)화
전문가: 경제성, 안전성 면에서 지상화가 바람직
지역주민: 도시 양분, 소음ㆍ진동 피해를 이유로 지하화 선호

호남고속철도
사업시기
정부: 행정복합도시 입지선정 후 결정
호남지역: 조기 착공 주장
분기점
대전, 오송, 천안: 주행시간, 건설비용, 행정복합도시 연계 등

2. 새만금

1991년 대규모 농지를 조성하기 위해 새만금 간척사업을 시작. 2011년까지 1.3조 원을 투자하여 서울 면적의 3분의 2에 달하는 1.2억 평의 농지와 담수호를 조성(당초 사업계획 기준). 환경문제가 제기되면서 추진에 제동이 걸렸고 이후 중단과 재개를 반복. 1996년 시화호 오염 사건이 발발하자 환경단체들이 새만금 지역의 환경오염 가능성을 제기.1999년 5월부터 14개월간 환경관련 조사를 위해 공사를 중단. 2003년 3월에는 전북 부안에서 청와대까지 '새만금 갯벌 살리기 3보1배' 행진이 벌어지면서 사업이 다시 쟁점화. 2005년 2월 4일 법원이 새만금 사업의 기존 계획을 변경 또는 취소하라고 판결했고, 이에 대해 환경단체와 농림부가 각각 항소. '농지 조성' 이 경제성이 없다는 것 등이 판결의 근거

현재 사업 목적, 경제성, 환경문제 등 여러 측면에서 농림부, 전라북도,환경단체간에 이견이 여전. 전체 방조제 33km 중 2.7km 만을 남긴 상태에서 사업이 중단되어 있고 총 사업비는 3.4조 원으로 당초 보다 세 배 가까이 늘어날 전망. 사업 지속 여부에 대해서는 환경단체와 농림부ㆍ전라북도의 의견이 다르며 간척지 용도에 대해서는 농림부와 전라북도가 이견을 표출.

<새만금 사업의 향후 전개방향>
사업 계속 추진
농지 조성(원안) 주장 주체 농림부
주장 측 논리: 식량자급률 제고 수자원 확보
반대측 논리 : 수질 등 환경오염 경제적 타당성 부족

복합산업단지 조성 주장 주체 전라북도
주장 측 논리: 지역성장동력 확충 간척지 활용도 제고
반대측 논리 : 사업취지 훼손, 투자비용 대폭 증가

사업중단
주장 주체: 환경단체
주장 측 논리: 환경훼손 심각
반대측 논리 : 旣 투자비용 막대, 환경에 큰 영향 없음
자료: 관계자 인터뷰 및 각종 보도자료 종합

3. 방사성 폐기장

1986년부터 방사성폐기물6) 처분시설의 입지를 탐색. 발전소 내 임시 저장시설에 중저준위 방사성폐기물을 보관하고 있는데 2008년 경 저장능력이 한계에 도달할 것으로 보임. 1978년 고리 1호기 이후 현재 18기의 원자력발전소가 가동되고 있으며 전체 전력생산의 40% 이상을 차지. 정부가 특정 지역을 후보로 지정하거나 지역공모를 실시했지만 부지를 확보하는데 실패
참고6) 법적으로는 '방사성폐기물(약칭 방폐물)', 환경단체는 '핵폐기물', 정부는 '원전수거물'을 주로 사용.

울진('86~'89), 안면도('90), 굴업도('94~'95) 등을 추진했으나 주민반대 때문에 포기. 2000~2001년 지자체를 상대로 공모를 실시하였으나 유치를 신청한 단체가 없었음. 2003년 7월에는 전북 부안군이 유치를 신청했다가 일부 주민과 환경단체의 반대에 부딪쳐 포기. 부안군이 유치신청을 한 이후 1년 2개월간 찬성측과 반대측의 갈등이 지속. 수천 명이 참여한 반대시위, 시위자와 경찰관의 부상, 군수 폭행, 주민 구속 등의 사태가 이어졌음. 지역주민에 대한 현금보상, 주민 여론수렴 절차 등에서 혼선이 발생. 정부가 주민투표가 포함된 새로운 신청절차를 제시하였지만 부안군민들이 이를 거부.

최근 정부가 부지선정 절차와 해당 지역 보상을 포함하는 특별법을 제정했는데 새로운 입지를 선정할 수 있을 지는 미지수. 2005년 3월「중ㆍ저준위방사성폐기물 유치지역 지원에 관한 특별법」이 국회 본회의를 통과. 주민투표 의무화 등 민주적 절차를 보장하고 위해성이 적은 중ㆍ저준위 방사성폐기물 처분시설이라는 것을 명시. 특별지원금 지급, 반입수수료 징수, 한국수력원자력 본사이전 등 지역발전을 위한 조치들을 명문화

4. 인천공항

김포공항의 수용능력 한계를 극복하기 위해 1992년에 신공항 건설에착수. 1966년 이후 몇 차례 신공항 건설 검토가 행해 졌으나 1988년 6공화국 출범 직후 본격 검토에 들어갔음. 1990년 공항 입지를 결정한 후 1992년 건설을 시작. 당초 1997년 완공과 투자비 3.4조 원을 제시. 추진과정에서 사업계획을 3차례 변경하는 등 시행착오를 겪었음. 초대형 공항 건설에 대한 경험과 기술이 부족했고 외환위기 등으로 사업 추진에 차질이 발생.1993년 1차 → 1995년 2차 → 1998년 3차 사업계획 변경.

처음에는 김포공항 수요를 분담하는 수도권 공항을 건설할 예정이었으나 1995년에 허브공항으로 그 기능을 전환. 당시 아시아 각국이 경쟁적으로 신공항 건설을 추진(일본 간사이, 홍콩 첵랍콕 등) 1998년 홍콩 첵랍콕 공항7)이 성공적으로 개항을 하지 못하자 인천공항의 사고 가능성에 대한 우려가 계속 제기. 감사원은 1998년 9월 시운전 기간 부족, 정상적 공항운영 차질 예상 등을 지적. 2001년 3월 성공적으로 개항하여 운영과 안전을 둘러싼 우려를 불식. 총 7.5조원을 투입하여 355만평 부지에 활주로 2본, 여객 및 화물터미널 등을 건설. 그러나 개항 당시 연계 교통망 중 고속도로만 개통이 되었고 공항철도는 겨우 착공식을 거행. 현재 2단계 확장 공사와 공항철도, 제2연육교 건설 등이 진행 중. 성공적 개항을 발판으로 하여 2단계 확장사업(2002~08년)에 착수. 4.7조 원을 투입하여 활주로 1개를 증설하고 공항시설을 확충.

신공항 철도의 완공(1단계 : 인천공항~김포공항)이 당초 2005년 목표에서 2007년으로 늦추어질 전망. 당초 10개 역을 둘 예정이었으나 3개 역이 추가되었고 지자체와의 인허가 협의가 지연. 2003년 8월 공항 주변지역이 경제자유구역으로 지정되었음에도 불구하고 아직 활성화되지 못함. 제2 연육교 사업 지연, 영종·청라 지구의 외자 유치 부진 등.

참고7) 1998년 7월 1일 개항 당일부터 항공기 운항정보시스템 결함, 화물처리시스템의 지연작동, 위탁수하물 분류 혼란 등의 문제가 발생. 운항정보시스템은 1주일 만에 화물처리시스템은 6주 만에 정상 가동되었으나 그 후에도 크고 작은 문제들이 계속 이어졌음.

<인천공항 관련 향후 과제>
현 상황 문제점
2단계 확장
-2008년까지 활주로 1개, 공항
시설 확충을 추진 중
-주변 국가들이 공항 신설
및 확장 경쟁에 돌입
공항철도 사업
-공사기간 연장으로 공항접근성
개선이 지연
-철도 역 추가 요청, 지자
체와의 인허가 협의 지연
주변 연계 개발
-동북아 중심국가 건설을 위한
경제특구와의 연계 개발 부진
-경제특구 활성화를 위한
외자유치 촉진 등이 미흡

5. 월드컵 경기장

월드컵 개최를 위해 약 2조원을 투자해서 10개 도시에 경기장을 건설. 경기 개최를 희망한 15개 도시 중 10개를 선정하여 1998년부터 약3년간 경기장을 신축. 경기장 별로 1,125억 원(서귀포)∼3,292억 원(인천)의 건설비가 소요. 당초 공설운동장 등을 증 개축하자는 의견도 있었지만 타 국제대회 유치, 프로축구 전용구장 필요 등의 주장이 우세하여 모두 신축을 했음. 공동개최국인 일본은 3개만 신축하고 나머지 7개는 증 개축. 월드컵을 성공적으로 개최하였지만 경기장의 사후 활용이 미흡. '4강 신화'를 통해 國格을 높였고 26조원의 경제적 파급효과8)를 창출. 월드컵 개최 이후 경기장이 제대로 활용되지 못하여 2002년∼2004년8월간 서울을 제외한 9개 경기장의 누적적자가 300억 원을 상회. 서울 상암 경기장은 쇼핑몰, 영화관, 공연 유치 등의 사업을 통해 연간100억 원 이상 흑자를 기록.
참고8) 재정경제부, 『2002년 경제백서』, 2003.7.16.

해당 지방자치단체들이 경기장 활용을 위해 다양한 노력들을 기울이고 있으나 해결책을 찾는 것이 쉽지 않음. 상암 경기장은 유동인구가 많고 지하철 연결로 입지 조건이 탁월하며 월드컵 기간 중 임대사업자 선정을 추진하는 등 발 빠르게 대응. 전주 경기장의 경우 도심에서 10km 이상 떨어져 있어 상권 형성이 어렵고 서귀포 경기장은 유동인구가 매우 적은 실정

Ⅳ. 교훈

현재 진행 중인 국책사업들을 조기에 마무리하고, 이제까지의 시행착오를 향후 사업을 추진할 때 반영. 고속철도(2단계)와 새만금은 국가차원에서 사업목표를 명확히 하고 공기단축과 투자비 절감에 주력. 인천공항은 조기에 연계 교통망을 건설하고 주변 경제특구를 개발. 월드컵 경기장은 주민이용 확대와 수익창출을 병행. 방사성폐기장은 입지선정 절차, 주민보상 체계 등을 원점에서 재설계

대형 국책사업 시행착오의 원인과 교훈
의사 결정
(시행착오의 원인 )
-타당성 검토 소홀 및 졸속 결정
-이해관계자 독주(소수의견 무시)
교훈(성공 조건)
-국가비전·전략 부합, 실용 중시
-다양한 이해반영, 전문가역할 충실
-시뮬레이션 등 충분한 검토

계획수립 및 수정
(시행착오의 원인 )
-계획 부실, 일관성 결여
(추진 전제로 낙관적 계획 수립)
-여건 변동 및 경직적 계획
교훈(성공 조건)
-치밀한 계획 수립
(사업성·갈등·리스크 감안)
-여건 안정 혹은 유연한 계획 수정

추진 과정
(시행착오의 원인 )
-사업자·방식 선정의 불투명성
-갈등 및 이기주의 조정 실패
-공기 지연, 투자비 급증
-관성 때문에 사업 중단 불가
교훈(성공 조건)
-절차와 과정의 투명성
-갈등 조정, 협상력 발휘
-공기 준수, 투자비 최소화(통제)
-Go or Stop 선택

사후 활용
(시행착오의 원인 )
-구조적 부실→저활용(고가격 등)
-사후 보완·혁신에 소극적
교훈(성공 조건)
-타당성·경쟁력 확보→자립·재투자
-사후 보완책 강구

① 국가 비전·전략의 관점에서 국책사업을 추진
국기비전과 전략의 틀 속에서 국책사업을 계획하고 추진해야 함. 80년대 후반 이후 환경 변화를 예측하지 못하고 공약사업들을 강행한 결과, 투자비가 급증하고 갈등이 초래되었던 경험을 성찰. 국가비전과 전략, 국민적 공감대의 바탕 위에서 국책사업을 추진. 특정 집단이나 개별 지역의 이익보다 국가 전체의 이익을 우선하는 전통을 확립. 국책사업 실패가 국가경쟁력 약화와 국민부담 증대를 초래하는 것을 더 이상 방치해서는 곤란

<네덜란드의 Great Dam 사례>
◇ 네덜란드는 수백 년 전부터 바다를 메워 국토를 확장하고 있음
- 1600년대부터 간척사업을 추진했고 현 국토의 6분의 1이 간척지
◇ 암스테르담에서 북쪽으로 1시간 거리에 있는 '에이셀 호(Lake Ijssel)'는 수십 년(1891~1932년)에 걸친 간척사업에 의해 만들어진 담수호
- 32㎞의 제방(Great Dam)에 의해 북해와 차단
- 현재 속도로 물을 퍼낼 경우 앞으로 1,000년이 걸릴 것으로 예상

② 신중하고 투명한 의사결정
사업구상 단계에서 충분한 공론화 과정을 거쳐 국민적 합의를 도출. 사업계획 단계에서 각계 의견을 충실히 반영하여 갈등과 실패의 가능성을 최소화. 여건 변동 등을 반영한 사전 시뮬레이션을 의무화. 예비타당성 검토가 형식화되지 않도록 복수 용역기관 참여 등의 견제장치를 마련. 이해관계자의 참여를 보장하고 추진 과정의 투명성을 확보. 이해관계자들의 의견을 계획 단계에서 반영. 정책입안 비용이 증가하더라도 갈등을 줄이는 효과가 있음. 대규모 분쟁이 발생할 때는 행정력에만 의존하지 말고 민의를 수렴하는 국회 등이 정치력을 발휘하여 문제를 신속하게 해결.

③ 전문가 활용을 극대화
의사결정에 참여하는 전문가를 실행그룹과 검증그룹으로 구분하여 운영. 실행그룹은 타당성조사 등의 용역을 수행하고 사업 방향 등을 자문. 검증그룹은 본 타당성조사를 재검토하여 오류를 진단. 문제가 발견되면 타당성조사 참여 전문가들과 함께 해결책을 모색. 전문가를 활용하여 혐오시설 보상체계 등을 정교하게 설계. 보상체계를 치밀하게 설계하고 입지신청 경쟁을 유도하는 것이 바람직. 유치를 선호하는 시설에 대해서는 지방자치단체 부담을 증액

④ 민간 중재 역량을 갈등조정에 투입
갈등이 발생할 경우 민간 전문가를 중재자로 활용. 사회구조의 복잡화에 대응하여 민간 중재시장을 활성화. 과학적 지식과 경험을 겸비한 중재 전문가들을 육성 및 활용. 민간의 갈등해결 기법과 역량을 접목시켜 사회갈등 해결능력을 제고. 조정ㆍ중재의 성공 경험을 관행으로 정착시키고 제도화하는데 주력. 미국에서는 중재의 효용성이 사회적으로 인정을 받은 이후 환경 분쟁의 정치 이슈화나 소송을 통한 문제해결이 줄어들었음

<미국의 민간 중재전문가 시장>
◇ 미국에는 전문중재인협회(SPIDR)에 소속된 3천 여명의 중재인이 활동 중
- 이들 외에도 중재서비스를 제공하는 공립 또는 사립 중재기관들이 전국에 산재해 있어서 필요 시 즉각적인 도움을 제공
◇ 1974년 워싱턴 주의 스노퀄미강 분쟁을 한 중재인이 해결한 것이 신뢰를 얻게 된 계기
- 워싱턴 주립대학의 중재연구소장이자 전문중재인인 제럴드 코믹과 제인 매카시가 1959년부터 진행되어 온 스노퀄미강 댐 건설 관련 분쟁을 4개월 만에 해결하면서 전문중재인의 역할이 인정을 받게 됨

⑤ 단계별로 비용을 통제
민간에서 활용되고 있는 「건설관리(Construction Management)」를 국책사업 추진 과정에 접목. 민간의 경우 「건설관리 전문회사」가 발주기관을 대행하여 사업에 소요되는 제반 비용을 통제. 사전에 여건 변동이 비용-편익 증감에 미치는 영향을 검토하고 사업진행 단계별로 비용 증가의 정도를 평가. '되돌아 올 수 없는 강'을 건너기 전에 국책사업의 타당성을 다시 한번 점검하는 「타당성 재심사 제도(가칭)」를 도입. 추가 사업비가 계획 사업비의 일정 배수를 초과하거나 과도한 갈등 조정 비용이 예상될 때는 타당성을 원점에서 재검토. 본격적인 공사에 착수하기 전에 이의 신청을 접수하고 필요하다면 특별 점검을 실시

⑥ 국책사업을 혁신유발형·연계촉진형으로 전환
국가차원의 소프트 인프라를 확충하여 경제 역동성을 제고. 오랜 사업기간, 많은 투자비가 소요되는 대규모 시설 투자의 경우 타당성이 확실히 입증되지 않으면 사업 추진을 자제. 교육, IT기반 등 소프트에 대한 투자를 확대하여 지속성장의 기반을 구축. 소프트 투자는 투자비가 많이 들지 않으면서 경제활력과 경쟁력을 높일 수 있는 대안. 개별 국책사업 추진과 함께 사업간 연계를 높일 수 있는 방안을 강구. 고속철도 건설과 역세권 개발, 공항 건설과 연계 교통망 구축, 방사성 폐기장 건설과 에너지산업 유치 등을 연계시키는 것이 중요. 월드컵경기장과 기존 도심 스포츠시설을 패키지로 하여 비용-수익 모델을 변경(예 : 도심 스포츠 시설의 상업용도 개발)

삼성경제연구소 박재룡 수석연구원

웹사이트: http://www.seri.org