삼성경제연구소 ‘추경의 적정규모와 전략적 재정집행’
외환위기 이후 GDP 갭 추이 (괄호 안은 GDP 갭률)
추경 예산 편성에 따른 GDP 대비 국가채무 변화 추이 전망
50.7조 원 추가경정예산 배분
전략적 재정집행 (예시)
경기 침체로 77조 원 규모의 GDP 갭(Gap) 발생
급격한 내수 침체로 실제GDP가 잠재GDP에 미치지 못하여 외환위기 이후 최대인 77.3조 원(2007년 가격)의 GDP 갭이 발생할 전망. GDP 갭의 존재는 총 수요가 침체되어 한국경제의 공급능력에 미치지 못함을 의미
GDP 갭률(GDP gap rate)1)은 8.6%로 추산되어 외환위기 이래 가장 클 전망. GDP 갭률은 잠재성장률 4.6%, 실제성장률 전망 -2.4%를 전제로 추산. 잠재GDP는 1970~2008년 연간 실질GDP에 Hodrick-Prescott filter를 적용하여 추출. GDP 갭 중 47.9조 원(62.0%)은 내수(민간소비 및 고정투자) 부진, 33.6조 원(43.5%)은 순수출 부진으로 발생(2007년 가격)
수출의 자력 회복은 난망
글로벌 경기침체하에서 수출의 자력 회복은 기대하기 어려우며 비관적 전망이 고착되면서 통화정책의 유효성도 약화되어 적극적 재정정책 필요. 내수 침체는 2003년 이래 장기화되고 있으며 수출 부진이 겹쳐 복원력이 상당히 침하된 상태. 내수는 지난 2003년 이래 연평균 2.0%의 저성장을 지속하여 2008년에는 전년 대비 0.5% 감소. 금년 수출증가율은 -7.2%로 외환위기 이래 최대폭의 감소를 나타낼 전망. 최대수출국인 중국의 성장률은 2008년 9.1%에서 8.1%로 하락하고 수출 비중이 두 번째인 미국과 세 번째인 일본은 마이너스 성장 전망
기업의 신용위험이 높아져 금융기관들이 기업 대출에 소극적이어서 팽창적 통화정책의 효과가 제한. 월평균 부도업체 수가 2007년 1월부터 2008년 9월까지의 194개에서 2008년 10월 이후에는 321개로 급증하여 기업의 신용위험 악화. 재정을 활용한 정책자금 지원과 보증 확대를 통해서 기업의 신용위험이 축소되어야 통화정책의 효과도 제고 가능
기존 예산은 성장률 3.8~4.2% 가정하에 편성되어 경기 침체 대응 미흡
기존 예산은 2009년도 성장률을 양(+)의 값으로 예상하여 편성되었기 때문에 경기 침체 대응책으로는 한계. 금년도 경제는 마이너스 성장으로 침체가능성이 높고, IMF는 -4.0%까지 전망치를 하향 수정
재정수지 측면에서도 기존 예산은 통합재정 기준으로 8.7조 원 흑자로 건전재정 기조를 유지. 성장률이 삼성경제연구소의 전망대로 -2.4%로 하락하여 세수가 11.2조원 감소해도 추가적인 지출 여력이 존재. 세수 감소를 반영해도 통합재정수지 적자는 -2.5조 원으로 GDP의-0.3%에 불과
추경 50.7조 원 필요
GDP 대비 국가채무가 안정적으로 유지되는 성장률을 회복하기 위해서는 통합재정 기준 추가지출 50.7조 원 필요. 성장률을 외환위기 이후(1998~2008년) 국고채 3년 물 실질이자율평균인 2.9%로 제고하기 위해서 필요한 추가 지출. 국가채무의 추가 발행이 없다고 가정할 경우 성장률과 국가채무 이자율이 동일하면 GDP 대비 국가채무는 안정화되고 국채이자를 충분히 감당
금융시장의 위축과 민간 소비 및 투자의 침체로 민간부문에 대한 구축효과가 미미하여 정부의 유효수요 창출이 필요한 상황. 현재 한국경제는 유사 유동성 함정에 빠져 있어 확장적 통화정책의 총수요 진작 효과가 미미. 투자 침체로 설비투자추계지수는 2008년 9월부터 12월까지 12.2% 하락. 소비 위축으로 도소매업지수는 같은 기간 0.8% 하락하였고, 2009년 1월 승용차 내수판매도 전년 동월 대비 24.6% 하락
2. 추가경정예산의 재원조달과 국가채무
추경으로 인한 재정 지출과 국가채무는 OECD국가 평균보다 낮아 부담 가능하다고 판단되고, 현재는 재정건전성보다는 불황극복이 시대적 과제인 상황. 추경으로 인한 재정 지출은 GDP의 34.1%로 OECD 국가의 2009년 재정전망 중 두 번째로 낮음. 세수 감소분을 고려하면 국가채무는 88.3조 원 증대하여 GDP의 41.2%로 OECD 국가 평균인 82.8%보다 낮은 수준
GDP 대비 국가채무는 2008년 32.7%에서 8.5%p 증가하여 외환위기이래 가장 빠르게 증가하므로 국가신인도 관리에 유의할 필요. 추경이 편성되지 않아도 GDP 대비 국가채무는 6.3%p 상승한 39.0%에 달할 전망이므로 추경으로 인한 증가는 2.2%p로 전망
경기 침체를 감안하면 추경 재원은 증세보다는 국채 발행으로 충당하는 것이 바람직하며 한국은행 차입, 국유재산 매각 등 다양한 방법을 고려. 경기 침체 국면에서 증세를 단행할 경우 민간 소비 및 투자 여력을 잠식하는 효과가 발생하여 추가경정예산의 경기부양 효과를 삭감·일본은 1994~1995년 확장적 재정정책으로 경기를 부양하였으나, 1997년 GDP의 2%에 해당하는 증세를 단행하여 효과가 상쇄
안전자산에 대한 민간의 수요가 증가하므로 민간의 국채 매입 여력은 존재하며 장기적으로 채권시장 확대의 기반으로 활용 가능. 2009년 2월 12일 현재 MMF 설정액이 118.1조 원에 달할 정도로 민간의 안전자산 수요가 큰 상황. 한국은행 차입을 통해 민간에 매각하지 못한 국채를 소화하고, 국유재산매각 등으로 국채 이외의 재원을 마련하는 등 다양한 방식을 고려. 소비자물가상승률이 2.2%로 전망되어 급격한 인플레이션의 가능성이 낮은 만큼 한국은행의 개입도 고려할 수 있는 상황. 2006년 말 270.1조 원에 달하는 국유재산의 일부 매각도 활용 가능
3. 추가경정예산의 우선순위
신용경색 완화, 단기 경기부양, 성장잠재력 확충의 조화
신용경색 완화를 가장 시급한 과제로 추진하면서 단기적 경기부양과 장기성장잠재력 확충을 병행. 보증 확대 및 정책자금 지원을 통해 기업의 신용위험을 축소하여 신용경색을 완화하고 금융중개기능을 복원. 단기적 경기부양을 위해서 사회간접자본 투자, 일자리 창출, 저소득층 소득지지정책을 시행하여 기업의 투자 및 고용 부진을 보완. 장기 성장잠재력 확충에 필요한 그린에너지 산업 등 첨단산업 지원, 대규모 사회간접자본 투자, 저출산·고령화 대비 투자를 지속
주요 사업별 자원 배분
2009년 예산의 재원 배분을 기준으로 주요 사업별로 추경예산 50.7조 원을 배분하면 소득지지에 27.6조 원, 사회간접자본 투자에 9.8조 원 할당. 2009년 예산안이 예산 배분에 있어서는 경기 침체를 고려했으나 지출규모는 소극적이었다는 가정하에 재원을 배분
① 신용경색 완화와 전략산업에 대한 직접 지원
국가가 기업에 직접 신용을 공급하고 보증을 확대하여 신용경색을 완화하는 것이 가장 시급한 과제. 기업 신용위험이 높아져서 금융기관들이 대출을 축소하고, 그 결과 투자 및 고용이 위축되어 신용위험이 가중되는 악순환을 우선 차단. 민간은행이 기업대출에 소극적이므로 유동성 공급만으로는 신용경색 해소가 어려운 상황. 리먼브러더스 파산 이후 22조 원을 한국은행이 공급했으나 기업대출 이자율과 국고채 3년물 이자율 격차는 1.63%p에서 2.90%p로 확대. 신용보증 확대, 국책은행 출자 확대와 같은 기존의 조치들을 강화하면서 정책자금을 활용한 기업에 대한 직접지원도 고려. 정부는 1월 말 현재 3개 국책은행에 1.7조 원을 출자했고, 2월 12일에 발표한 '신용보증 확대방안'을 통해 18조 원의 채무 보증을 제공할 예정. 생산유발효과가 높고 경기 변동에 민감한 제조업에 대한 지원을 고려. 산업연관표 28개 통합대분류산업을 클러스터 분석을 적용하여 高생산유발群, 低생산유발群으로 분류하면 제조업은 高생산유발群의 81.3% 차지. 제조업 가동률 지수는 2008년 8월 이후 20.4% 하락
② 사회안전망 강화
사회안전망이 부족한 저소득층과 근로빈곤층에 대한 지원폭을 확대. 기초생활보장제도의 보호를 받지 못하지만 생계가 어려운 복지사각지대에 대한 지원을 강화하여 빈곤층의 소득 하락을 저지. 소득인정액이 최저생계비 이하이면서도 기초생활보장제도 수급대상이 아닌 인구가 2003년 현재 177만 명으로 수급자의 1.3배에 달함. 부양능력이 있는 1촌 직계혈족 및 그 배우자가 존재할 경우 수급대상에서 제외되는 조건을 경기가 회복될 때까지 한시적으로 적용 유보 검토. 근로빈곤층 생활수준을 보호하면서 근로의욕을 유지할 수 있는 근로장려세제 적용 대상을 확대하고 세금 환급을 고려. 부부 합산 연 소득 1,700만 원 미만이고 18세 미만 자녀 등 2인 이상을 부양하는 가구로 한정된 근로장려세제를 부양가족이 없는 가정에까지 확대. 유가환급금 지급과 유사한 근로빈곤층 대상 세금 환급을 병행
실업자들에게 고용 보험 구직급여 지급을 확대하고 청년 실업자들을 위한공공부문 일자리를 창출. 한시적으로 고용보험 구직급여 수급조건을 완화하고 비보험자들에게도 지급하여 실업자들의 생활수준을 보호하고 구직활동을 장려. 구직급여 수급조건 중 '비자발적 사유' 조건과 '실직 전 18개월 중 180일 이상 근무' 조건을 완화하여 단기간 근로 비정규직에게도 혜택 부여. 비정규직의 고용보험 가입률이 36.2%에 불과하므로 비보험자들에게도 임의 가입 형태로 구직급여를 수령할 수 있도록 조치. 공공부문 청년인턴 고용을 확대하고 복지 수급 대상 파악과 부정수급 방지에 활용하여 청년 실업문제 해소와 효율적 재정집행을 동시에 달성. 2008년 현재 기초지방자치단체에 배치된 사회복지전담공무원 1인당 기초생활보장가구 136.1가구를 담당하는 형편이어서 인원 확충이 필요. 기초생활보장제도 부정수급 건수는 2004년 2,792건에서 2007년 8,654건으로 매년 45.8% 증가
③ 단기 경기부양과 장기 성장잠재력을 강화할 수 있는 기반 투자 병행
사회간접자본 투자는 집행 속도를 높일 수 있도록 이미 기획된 사업부터 집행하고 신규 사업들은 시공까지 소요되는 시간에 따라 순차적으로 집행. 이미 기획되어 있는 국책사업과 소규모 사회간접자본 등 공사 개시 이전의 소요 기간이 짧은 사업을 우선 시행. '녹색뉴딜사업'에 포함된 사업 중 기획이 되어 있는 경부 및 호남 고속철도 건설, 소규모 사업인 중소댐 건설 등에 재원 우선 투입. 소요 기간이 비교적 긴 대규모 사회간접자본 사업 역시 계획을 마치는대로 신속하게 집행
그린에너지 산업 지원, 대규모 사회간접자본, 고령화 대책 등 성장잠재력강화 투자는 지속적으로 진행하되 경기 침체 시 민간 투자 위축을 보완. 그린에너지 산업과 같은 첨단기술 산업과 사회간접자본 건설은 투자 위험이 커서 경기침체기에 민간 투자가 빠르게 축소되므로 이를 보완·첨단기술 산업은 사업 모형이 정립되어 있지 않고, 사회간접자본은 투자회수까지 소요 기간이 길어서 투자재원 회수에 대한 불확실성이 높음. 2008년 8~12월 전자부품, 컴퓨터, 영상, 음향, 통신장비 산업의 가동률지수는 39.4% 하락하여 제조업 전체(-20.4%)보다 빠르게 하락
출산 및 보육 보조금 지급을 확대하여 저출산 경향의 가속화를 방지하고 미분양 주택을 활용해 중고령자에 대한 주택보급을 확대. 경기 침체 시 더욱 강화되는 저출산 경향을 저지하여 장기적으로 노동공급을 안정화. 합계출산률은 1998년 이래 1.08~1.45에 머물러 2019년부터는 인구가감소할 전망이며, 2008년 3월부터 전년 동월 대비 출생 건수가 감소. 일부 지방자치단체에서 지급하고 있는 출산 축하금을 전국으로 확대실시하고 동·읍·면 사무소를 활용하여 공공보육 공급을 확대. 미분양 주택을 국가가 매입하고 고령층 무주택자에게 소득수준에 따라 염가로 공급하여 주거 비용 부담을 완화
4. 전략적 재정집행
집행 시차를 고려한 전략적 재정집행
신용경색을 우선 해소하고 집행에 소요되는 시간이 짧고, 이미 기획된 국책사업부터 우선 집행하여 신속하고 지속적인 재정 투입을 도모. 일자리 창출, 저소득층 소득지지, 기존 국책 사업은 2009년 상반기에 집중하여 신규 사회간접자본 투자가 본격화되는 하반기까지 시간을 확보. 성장잠재력 확충에 필요한 성장동력 지원 사업, 사회간접자본 건설, 저출산·고령화 대응 지출은 경기 회복 후에도 지속
2008년 상반기에는 旣확보된 예산을 집중적으로 지출하고 하반기부터 추가경정예산을 활용. 정부는 상반기에 예산을 70% 배정하고 있으므로, 추경을 편성하여 하반기 재정운용이 재원 부족으로 긴축기조로 전환되는 상황을 방지
중앙정부가 지방비 부담을 해소하여 조기 집행을 가속화
집행의 가속화를 위해서 재정자립도가 낮은 지방자치단체의 지방비 지출부담을 중앙정부가 일시적으로 부담하는 방식을 고려. 지방자치단체가 재정을 분담하는 사업의 경우 일부 재정 자립도가 열악한 지방자치단체의 분담금 지불이 어려워져서 사업이 지연될 가능성. 녹색뉴딜사업은 전체 사업비의 10.5%를 지방비로 책정. 2008년 현재 道단위 지방자치단체의 재정자립도는 35.4%에 불과. 재원이 부족하면 지방채를 발행하고 중앙정부가 매입하는 방식을 고려
장기 재정 건전성을 고려한 可逆的재정 지출 운영
경기 회복 이후에도 재정 지출이 구조화되는 현상을 막기 위해 경기 대응지출은 한시적으로 운영. 신용경색 완화, 기업 지원, 일자리 창출, 저소득층 소득지지 등 정상적 시장기능으로 대체 가능한 지출은 경기 회복 이후에는 축소 내지는 철폐. 지원 조치의 규모를 법제화하기보다는 시행령 등 하위법령을 활용하여 축소 절차를 간소화하고 법제화할 경우에는 한시성을 부여. 1~2년 경과 후 경기 형편에 따라 지속 여부를 결정할 수 있도록 조치. 복지 지출은 국가가 지불 의무가 있는 자격급여(국민연금 등)보다는 상황에 따라 조절이 가능한 재량적 지출을 활용. 자격급여는 가입자의 기여에 대한 대가로 제공되기 때문에 지출 삭감이 어려운 단점 존재. 자격급여를 확대할 경우에는 한시성을 명기하여 자격급여를 재량지출화
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