삼성경제연구소 ‘신성장동력 육성의 비결, 정부 R&D’
산업수명주기 곡선과 시기별 특성
산업주기와 민간역량에 따른 정부 R&D 모델
現금융위기 상황을 돌파하고 次期의 주도권 확보를 위하여 세계 각국이 정부 R&D 투자 확대를 통한 신산업 창출에 주력. 미국, 유럽 등의 선진국뿐 아니라 중국 등 후발국도 R&D 투자 확대를 통하여 현 위기상황을 돌파하고 향후 주도권 확보를 위해 노력
한국도 정부 R&D를 확대 중이나 투입 증가 대비 성과가 미진하여 효율성에 대한 지적이 계속됨. 현 위기를 극복하기 위하여 정부의 R&D 투자를 대폭 확대할 계획. ‘577 이니셔티브’를 통해 정부 R&D 투자를 2009년 12조 원, 2012년16.2조 원까지 늘릴 계획. 그러나 최근 R&D 투자 확대에 비해 성과가 미흡하다는 지적이 증가. 1990년대까지는 정부 R&D가 조선, 자동차, 반도체, IT 등 주력산업의 창출기반이 되었으나 2000년 이후는 대표적 신산업을 창출하지 못하고 있음. 기술무역수지와 부품·소재 분야에서는 무역적자가 지속적으로 확대
특히, 국내 민간기업의 역량과 산업발전단계 등 산업환경이 변화함에 따라 이에 적합한 정부 R&D의 역할을 조정하는 것이 필요. 일부 산업에서 글로벌 기업이 탄생하는 등 민간기업의 역량이 증가하고 있으나, 5대 기업이 민간 연구비의 70% 이상을 차지하는 등 민간기업의 연구개발 역량이 양극화. 기존의 추격형 기술개발을 통한 성장이 한계에 도달함에 따라 이를 극복하기위한 창조적 혁신체계로의 전환이 필요한 시점
2. 정부 R&D 모델과 사례 분석
高위험이라는 기술개발 투자의 특성상 정부 R&D의 가장 기본적인 역할은 위험분담을 통하여 과학기술 분야의 ‘시장 실패’를 방지하는 것. 위험은 그 원인에 따라 행태적 위험, 기술적 위험, 역량 위험의 3가지 유형으로 구분 가능하며, 위험 유형에 따라 정부의 역할에 차이. 정부 R&D는 기술적 위험과 역량 위험에 대한 역할 분담 필요. 행태적 위험은 특허제도 등의 법률장치로 해결. 산업의 발전단계에 따라 기술 특성, 경쟁구도 등 산업의 특성이 변화하기 때문에 기술적 위험성은 산업주기와 밀접한 관계를 가짐. 산업발전 초기단계는 기술의 변화 속도가 빠르고 시장 불확실성이 큼. 특히, 많은 신기술들이 소위 ‘죽음의 계곡(Death Valley)’으로 불리는 산업발전 초기단계에서 신산업 창출에 실패. 산업의 성숙단계에서는 기술과 시장의 불확실성이 감소하고 가격, 품질등이 주요 경쟁요소로 등장
산업발전단계와 해당 산업의 민간기업 역량에 따라 정부 R&D의 역할을4가지 유형으로 구분. 기술적 위험과 역량 위험을 결정하는 산업주기상의 위치와 민간기업의역량을 고려하여 정부 R&D의 역할을 4가지 유형으로 구분
유형 1: 산업주기 성숙, 민간역량 낮음 → 기술 공급자 역할
유형 1: 기술변화의 속도가 느리기 때문에 ‘Catch-up’ 전략이 유효하며, 민간의 역량이 부족하여 정부주도의 기술공급이 필요. 집중적인 자본투자와 기술개발로 선진 기술을 따라잡는 ‘Catch-up’ 전략을 통하여 선도국이 점유한 기존 시장에 진입. 기술변화가 느리기 때문에 후발국도 집중적인 기술개발을 통하여 선진기술 수준을 따라잡는 ‘Catch-up’ 전략이 유효. 글로벌 측면에서는 신산업이 아니지만 국내기업의 입장에서는 신산업. 민간의 역량이 낮아 자본투입이나 기술개발 능력이 없으므로 정부주도의 자본투입과 기술공급이 필요. 국내 산업화 초기단계에서의 조선, 중화학 산업 등이 이에 해당
산업화 초기 조선산업의 성공요인
1980~1990년대 세계적인 조선산업 침체기에도 불구, 기술개발에 투자를 지속하여 글로벌 리더로 도약할 수 있는 기반을 구축. 한국의 조선산업이 글로벌 리더로 부상한 데에는 1980~1990년대 초반조선산업 침체기에도 지속적으로 기술개발에 투자한 것이 큰 역할. 일본, 유럽 등은 조선산업을 사양산업으로 인식하여 투자에 소홀. 한국은 지속적인 기술개발로 선진국 수준의 품질 및 생산기술 확보. 1990년대 후반 이후 조선산업이 다시 호황기를 맞으며 한국기업은 품질 및 원가 경쟁력을 바탕으로 글로벌 리더로 부상하기 시작
특히, 1980년대 정부 출연연구소를 중심으로 한 상용화 기술공급이 주효. 1970년대 초반에 설립된 정부연구소인 한국선박연구소 등을 중심으로 품질개선 및 원가절감을 위한 생산기술 개발에 집중. 설계능력 향상, 자동화, 부품 국산화 등 민간기업이 당장 사용할 수 있는 상용화 기술을 정부주도로 공급
유형 2: 산업주기 성숙, 민간역량 높음 → 기술 협력자 역할
유형 2: 해당 산업의 민간역량이 높으나 시장이 포화 상태로, 지속적인 경쟁우위 확보를 위해서는 민·관 협력을 통한 차세대 기술개발이 필요. 국내기업이 세계시장의 선두위치를 차지하고 있으나 진입장벽이 낮아져 중국 등 신흥국의 위협을 받는 산업. 따라서 차세대 선행기술 개발을 통하여 지속적으로 진입장벽을 높이는 전략이 필요한 분야. 민간기업이 세계적인 수준에 오른 상태이므로 상용화 기술개발은 민간에 일임하고 정부는 민간과 협력하여 차세대 기술개발에 주력. 한국의 주력산업으로 성장한 최근의 조선, 자동차, 반도체 등
최근 조선산업의 성공요인
산업초기의 추격형 기술개발에서 벗어나 2000년대 이후 혁신적 기술개발을 통하여 글로벌 리더의 위치를 확고히 하고 있음. 원가절감 차원의 개선에서 벗어나 혁신 공법을 개발. 육상건조공법, 기가블록 공법, 스키드 공법 등 혁신 공법을 개발. 최근, 고부가가치 해양구조물 분야에 대한 진출도 활발
민간기업의 역량 확대와 더불어 정부도 선행기술에 대한 민·관 협력을 확대하여 조선산업의 지속적 경쟁우위 창출을 지원. 상용화 단계의 기술은 민간에 일임하고 정부는 선행기술 개발에 주력
유형 3: 산업주기 초기, 민간역량 높음 → 시장 조성자 역할
유형 3: 민간역량이 높은 분야에서 차세대 기술을 기반으로 新시장을 창출하는 경우로, 기술개발은 민간이 주도하고 정부는 시장 확대를 위한 기반조성. 새로운 기술과 시장을 동시에 창출해야 하므로 불확실성이 높지만, 민간기업의 개발역량도 높기 때문에 민간주도의 연구개발이 적합. 정부는 시장 확대를 위한 기반조성 노력이 필요. 국가표준화, 국제표준화, 대규모 실증사업 등 개별 기업이 대처하기 어려운 시장의 기반조성. IT 기업을 중심으로 한 휴대 인터넷 산업 창출이 사례
휴대 인터넷 산업의 성공요인
민간과 정부의 협력을 통하여 신시장을 개척하고 있는 신산업. 정부는 휴대 인터넷 분야로 빠르게 진출할 수 있는 정책적 지원을 제공. 사용이 미진한 2.3GHz 대역을 휴대 인터넷 전용으로 변경. 민간기업과 정부가 공동으로 휴대 인터넷 기술을 개발. 정부는 국제표준화와 해외시연을 통하여 국제시장 개척을 적극 추진
정부주도의 기술공급에서 벗어나 정부와 민간의 협력과 분업을 통한노력이 주효. 개발 초기부터 정부와 민간기업이 긴밀히 협조하여 기술개발. 기존 TDX, CDMA는 정부주도의 기술개발 이후에 민간에 이전. 정부와 민간기업의 역할에 적합한 분업구조 형성. 원천기술과 상용화 기술 등 기술개발은 민간기업이 주도. 국제표준, 국가표준, 주파수 정책 등은 정부가 주도
유형 4: 산업주기 초기, 민간역량 낮음 → 기술 공급자 겸 시장 조성자
유형 4: 기술·시장 불확실성이 높을 뿐 아니라 민간기업의 역량이 부족하기 때문에 정부주도의 선행기술 개발과 상용화 기술 공급이 동시에 필요. 불확실성도 높고 국내 산업 기반도 미약하지만 국가의 미래 성장동력으로 확보해야 할 분야에 해당. 차세대 기술로 진화하는 변혁기를 이용한 Leap-frogging 전략이 유효. 민간기업의 기술개발 역량도 부족하기 때문에 정부주도로 선행기술 개발뿐 아니라 이를 이용한 상용화 제품의 개발과 시장 조성 노력도 필요. 과거 휴대폰 산업이나 현재의 바이오 분야 등이 해당
휴대폰 산업의 성공요인
아날로그 방식에서 디지털 방식으로 변하는 기술변곡점 시기에 정부주도의 선택과 집중을 통한 과감한 투자가 핵심 성공요인. 아직 상용화되지 않은 CDMA 방식에 집중함으로써 주도국으로 도약
정부연구기관의 주도 아래 효율적인 공동 기술개발이 주효. TDX 개발 성공으로 정부연구기관의 기술력 축적과 자신감을 얻음. 퀄컴사와의 공동개발뿐 아니라 ETRI의 내부개발을 병행하여 경쟁유도. 참여 민간업체들 간의 경쟁을 유도하여 단기간에 상품화로 연결
기술개발 이후 시장 확대를 위한 정부 정책도 주효. CDMA 방식을 국가 단일표준으로 선정하며 CDMA 시장 확대에 집중. 통신서비스에 대한 규제를 완화하고 경쟁체제로 전환하여 시장 확대
바이오 산업에 대한 정부 R&D 투자의 한계와 대책
기초과학의 성격이 강하여 장기간의 개발기간이 필요한 반면, 국내기업의 역량이 부족하여 ‘Death Valley’ 극복에 실패- 기초과학의 성격이 강하고 엄격한 규제와 인허가 등 오랜 기간 소요. 반면, 국내 제약기업은 상품화 단계까지 이끌어 갈 역량이 부족. 대학, 정부연구소, 벤처 기업 등에서 신약후보 물질 개발에는 성공. 그러나 상품화 능력이 없어 후보물질 임상 전 단계에서 글로벌 제약기업에 기술을 판매하는 실정
정부주도의 기초연구와 동시에 상용화까지 이끌어 갈 수 있는 지원 필요- 부족한 민간의 역량을 대신하여 정부주도로 원천기술 개발 지속이 필요. 동시에 원천기술을 이용하여 제품화까지 이끌어 갈 수 있도록 지원. 사례: 영국은 통산성 산하에 BTG(British Technology Group)라는 기술 중개기관을 두어 대학, 정부연구소의 초기기술을 추가 개발하여 전문기업에 이전함으로써 초기 제약산업을 육성
3. 사례연구의 시사점
정부 R&D 투자는 신산업 창출의 기반
정부 R&D 투자는 기술공급, 인력공급, 민간의 역량강화 및 투자유도 등 다양한 경로를 통해 신산업 개척의 기반을 제공. 조선산업, 휴대폰 산업, 휴대 인터넷 산업에서 보듯이 정부의 R&D 투자는 지속적으로 신산업을 창출하는 씨앗 역할을 해왔음. 정부의 R&D 투자는 차기의 주도권 확보를 위한 중장기 투자가 필요. R&D 특성상 정부의 R&D 투자와 산업 창출 사이에 시간지연이 존재
산업환경별로 차별화된 정부 R&D 투자가 필요
산업주기와 민간역량을 고려한 정부 R&D의 역할 설정과 정책이 필요. 정부 R&D의 기본 역할은 기술개발에 수반된 위험을 분담하여 민간기업의 연구개발 투자를 활성화하는 것. 산업주기와 민간기업의 역량에 따라 위험의 유형과 정도가 상이하므로 이에 따른 적절한 정부 R&D 정책이 필요. 미래 신성장 동력으로 주목받는 바이오 산업은 ‘유형 4’에 해당하나 아직 상용화 단계의 지원이 부족한 상황
국가 차원에서 산업화가 진전됨에 따라 시대별로 신산업 창출 경로도 변화. 국가와 민간기업의 연구개발 역량이 강화됨에 따라 신산업 창출을 위한주요 전략과 주체가 변화. 산업기술개발에서 기초·원천 및 공공목적의 기술개발로 변화
정부와 민간의 선순환 투자 주기를 형성
정부의 산업기술 지원 → 기업 경쟁력 제고 → 기초·원천 기술에 재투자라는 선순환 주기를 형성. 미국, 유럽 등 선진국의 경우 정부 R&D는 기초·원천 기술에 투자하고 이를 산업기술로 확대하는 경로를 따라 성장. 한국의 경우, 정부 R&D를 통하여 산업기술을 공급하고 이를 기반으로 기업의 경쟁력 강화 후에 기초·원천 기술에 투자를 확대하는 경로. 기초기술을 상용화 단계까지 이끌어 갈 민간역량이 부족. 최근 글로벌 경쟁력을 확보한 산업에서는 기초·원천 기술개발에 대한투자를 확대하여 경쟁력을 확대
기술개발과 함께 산업화까지 고려한 기술기획이 필요
산업주기의 초기단계에 진입하여 신산업을 창출하기 위하여는 기술개발역량뿐 아니라 시장 창출까지 고려한 기술기획 능력이 필요. 민간기업과 국가역량이 성장함에 따라 새로운 기술로 신시장을 창출하는 사례가 증가. 과거 ‘Catch-up’ 전략에서는 기술개발만 성공하면 기존 시장에 진입 가능. 산업 초기의 신시장에는 기술 불확실성뿐 아니라 시장 불확실성도 존재. 산업 초기단계의 불확실성을 극복할 수 있는 기술기획 능력이 필요. 기술개발과 동시에 시장확대를 위한 표준화 방안, 글로벌 진출 전략 등 기술기획을 개발 초기부터 진행
향후에는 공공수요를 산업화로 연결할 수 있는 분야에 집중
국가의 발전단계가 성숙됨에 따라 사회적 현안 문제를 해결하기 위한 정부 R&D의 역할이 요구. 향후에는 광우병, 지구 온난화 등 사회적 현안을 해결할 수 있는 정부의 R&D 투자가 증가할 전망. 과거 정부 R&D 투자는 선진국에 비하여 경제개발 목적의 투자 비중이 과도하게 높다는 지적
보건, 에너지, 환경 등 공공의 요구를 수용하면서 이를 기반으로 산업화로 연결할 수 있는 분야에 집중. 정부 R&D 투자 확대를 통하여 공공의 수요를 충족시키면서 동시에 국내기업의 역량 강화 기회로 활용
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