한나라당, 노무현정부 외교정책 2년평가 토론회 주제발표 자료
1. 문제의 제기 ― “외교국가” 한국과 초당적 외교
－ 주변 4강이 세계 4강이고 민족이 분단되어 대치하는 지정학(地政學)적 조건과 빈약한 부존자원으로 무역의존도가 70%에 달하는 지경학(地經學)적 조건으로 말미암아 한국은 나라 밖과의 관계에 국운이 달려있는 “외교국가”라고 해도 과언이 아니다.
－ 특히 외교정책의 경우 그 정책의 결과가 국내의 여러 세력에 균등한 효과를 미치기 때문에 정파적 이해관계를 초월할 수 있다. 다시 말해 대외적으로 국가이익을 규정하는 것은 대내적으로 결정하는 것에 비해 상대적으로 쉽다. 그리고 그에 비추어 초당적 입장에서 외교정책을 평가하고 그로부터 향후 정책의 수립과 집행에 대한 교훈을 얻는 것은 가능하고 또 바람직하다.
－ 그와 같은 문제의식에서 지난 2년간 노무현 정부의 외교정책을 냉철하게 평가하는 자리가 되길 바란다.
－ 그러나 “지난 2년간의 외교정책”을 평가하는 것은 생각보다 결코 쉽지 않다. 후술하는 바와 같이 평가의 대상과 기준이 반드시 분명한 것이 아니기 때문이다.
－ 그래서 일단 평가의 대상과 기준을 짚고 넘어간다.
2. 평가의 대상 ― 무엇을 평가할 것인가?
－ 평가의 대상은 “외교정책”이다. 그러나 “외교정책”이 무엇인가? 일단 외교정책이란 “외교”라는 단어와 “정책”이라는 단어가 함께 이룬 복합명사이다. 이 두 가지의 개념을 우선 정리할 필요가 있다.
1) 외교
－ “외교”란 크게 주권국가들로 구성된 국제사회에서 하나의 법인격체로 인정받고 있는 국가공동체가 맺고 있는 대외적 관계를 지칭한다. 좁게는 그 대외적 관계를 “관리”하는 것을 지칭하기도 한다.
－ 소극적 의미의 외교: 소극적 의미에서 외교는 주권체로서 국가의 대외적 일상을 관리한다. 일상에서 일어나는 국가 밖의 일로부터 국가이익을 보호하고 국가 밖의 일을 이용하여 국가이익을 증진한다.
－ 적극적 의미의 외교: 적극적 의미에서 외교는 일상을 뛰어넘어 보다 길게 본다. 국가이익에 대한 예상되는 위협을 예방하고 장기적 관점에서 국가이익을 증진하기 위한 포석을 한다.
2) 정책
－ “정책”이 매우 애매한 개념이다. 기본적으로 정책이란 하나의 지침, 지향점, 목적 등을 내포하고 있는 개념이다. 그러나 지침으로서의 정책은 평가의 대상이 되기에 무리가 있다. 기본적으로 두 가지 이유 때문이다.
－ 첫째, 정책이란 행동으로 나타나지 않으면 의미가 없다. 우리의 삶에 영향을 미치는 것은 행동이지 말이 아니기 때문이다.
－ 둘째, 정책이 행동으로 나타난다고 하더라도 두 가지 문제가 있다. 우선 정책이 무엇인지 알 길이 없다. 현실적으로 지침으로서 정책이 100% 행동으로 나타난다고 보기 어렵다.
－ 이렇게 볼 때 평가의 대상으로서 정책의 실체는 애매하기 짝이 없다. 지침으로서의 정책과 행동으로서의 정책 사이의 연관을 좀 더 따져볼 필요가 있다.
－ “정책”은 정권의 가치와 목표를 반영한다. “평화번영”이라는 모토, NSC에서 발간한 ｢평화번영과 국가안보: 참여정부의 안보정책 구상｣ 등이 그와 같은 의미에서 정책을 반영하고 있다.
－ 그러나 그러한 의미에서 정책이 행동으로 어떻게 나타나는가는 반드시 분명하지 않다. 외교현장에서 일어나는 일은 매우 다양하기 때문이다. 대체로 다음과 같은 두 가지 방법으로 정책행동을 제어한다.
－ 첫째, 정책은 정책집행자들 사이에 하나의 “코드”로 작동하여 정책적 대응의 기본방향을 정한다.
－ 둘째, 정책집행자들 사이에 구체적 현안에 대한 이견이 있는 경우 정책논쟁의 틀을 제공한다. 정권의 가치를 보다 설득력있게 내세울 수 있는 입장이 이긴다.
－ 정권의 가치와 목표를 반영하는 정책과 국가의 자원을 집행하는 외교정책 행위 사이에는 정책결정과정이 있다.
※ 요컨대 평가의 대상은 우리의 삶에 직접적인 영향을 주는 정책행동이되 그것이 무작위적으로 이루어진 것이 아니라 정권의 가치와 목표라는 차원에서의 정책을 반영한다고 보기 때문에 그 가치와 목표도 평가대상이 된다. 그리고 정책과 행동을 연결시켜 주는 정책결정과정도 평가의 대상이 된다.
3. 평가의 기준: 어떻게 평가할 것인가?
1) 외교와 국가이익
－ 외교란 주권체로서 국가공동체가 그 대외관계에 있어서 국가이익을 방어하고 보호하고 증진하기 위한 것이다. 곧 외교정책의 평가는 국가이익과의 관련에서 이루어진다.
－ 국가이익은 하나의 주권적 인격체로서의 이익이다. 모든 유기체가 스스로의 보존, 재생산, 안전, 복지를 최우선으로 여기듯이 국가공동체도 그 자체의 유지와 재생산, 즉 현재와 미래의 안전보장이 최우선의 국가이익이다. 곧 국가의 사활적 이익이다. 나아가 그 구성원의 안전과 복지가 또한 국가이익이다.
－ 그러나 국가는 인체와 같은 자연적으로 그 일체성을 유지하지 못한다. 즉 그 구성원이 스스로의 국민정체성을 유지하지 못하면 그 국가공동체는 모래탑과 같다. 따라서 구성원, 즉 국민들의 국민정체성의 유지, 나아가 고양도 국가이익의 큰 부분이다.
－ 따라서 외교는 (1) 국가의 안전보장이라는 사활적 이익과 관련한 안보정책, (2) 국민들의 복지를 유지, 나아가 증진하기 위한 통상, 기타 일반적 외교, (3) 국민들의 국민정체성의 유지, 고양을 위한 문화외교, 상징외교로 이루어진다고 할 수 있다.
－ 외교정책의 평가는 이상과 관련하여 국가이익을 증진시켰는지 아니면 훼손시켰는지라는 일반적 기준, 나아가 정권에서 표방한 목표치와 비교하여 얼마만큼의 성과를 이루었지를 기준으로 이루어질 수 있다.
4. 노무현 외교정책 2년의 평가 (I) － 분야별 평가
1) 안보정책
－ 안보에 관한 고전적 연구에 따르면 국가안보는 1) 그에 대한 위협이 있고, 2) 그 위협에 대해 취약할 때 문제가 된다. 따라서 안보정책은 외부의 위협을 줄이고 내부적으로 그 위협에 대한 취약성의 축소를 목표로 한다.
－ 우리나라에 대한 외부적 위협은 무엇인가? 노무현 정부는 그 위협을 줄였는가? 늘였는가? 혹은 외부적 조건에 따라 위협이 늘거나 줄 때, 그 늘어나는 것을 통제했는가, 줄어드는 것을 가속화시켰는가?
; 북한으로부터의 정치적, 군사적 위협
; 일본, 중국 등 주변국가로부터의 정치적, 군사적 위협
; 기타 국제분쟁에의 의도치 않은 연루
－ 외부적 위협에 대한 취약성은 무엇인가? 그 취약성에 대한 대비책은 무엇인가? 노무현 정부는 그 취약성에 대해 어떻게 대처했는가?
2) 경제통상정책
－ 이 글의 서두에서 밝혔듯이 우리는 외부의 자원을 이용해 생존, 생활, 발전을 도모해야 할 외교국가이다.
－ 세계경제의 도전에 대처하고 기회를 얼마나 활용했는가?
－ 구체적으로 DDA, FTA, 기타 국가별 통상마찰 등 현안을 어떻게 사전에 관리하고 사후에 대처했는가?
3) 외교정책
－ 외교는 대외관계에서 국가의 일체성과 품격, 즉 국격(國格) 을 유지하면서 동시에 국가이익을 지키고 유지하는 것이다. 노무현 정부는 대외관계를 관리하면서 국가의 일체성과 품격의 유지에 얼마나 성공적이었나?
5. 노무현 외교정책의 평가 (2)
1) 정책목표의 평가
－ 노무현 정부의 외교정책 목표 또는 코드는 “자주”로 요약될 수 있다. 이것이 국가이익의 유지, 보호, 증진이라는 외교의 기본적 묙표에 얼마나 부합하는가? “자주”의 코드가 국가이익에 얼마나 도움이 되고 그 대가는 무엇인가?
2) 정책수행의 평가
－ 그때그때 닥치는 외교현안을 관리함에 있어 노무현 정부의 외교는 어떻게 평가할 것인가?
－ 구체적으로 1) 북핵문제라는 안보위협에 대한 대처, 2) 주한미군의 감축과 이전에 대한 안보적 상황변화에 대한 대처, 3) 중국의 동북공정, 일본의 독도 문제 및 교과서 개정과 같은 정체성적 위협에 대한 대처, 4) 국제통상 위협과 기회의 관리 등에 대해 어떻게 대응했는가?
3) 정책결정과정의 평가
－ 일상에서 나타나는 외교현안에 대해 그것을 1) 국가이익이라는 고정적 기준과 2) 정권적 차원에서의 가치와 목표에 비추어 대응함에 있어 대응방안의 결정, 그 방안의 집행에 있어 문제는 없는가?
6. 노무현 외교정책의 평가 (3) - 종합평가
－ 안보문제와 관련하여, 외생적 조건을 통제했을 때 우리나라는 더 안전해졌는가?
－ 통상문제와 관련하여, 외생적 조건을 통제했을 때 우리나라의 대외경제여건은 더 좋아졌는가?
－ 외교문제와 관련하여, 외생적 조건을 통제했을 때 국제사회에서 우리나라의 위상이 더 높아졌는가?
－ 종합적으로, 지난 2년간 노무현 정부의 외교정책의 결과 세계 속에서의 우리나라의 삶은 나아졌는가, 나빠졌는가? 그 장기적 전망은 무엇인가? 지난 2년간 달리 할 수 있었는가?
2005. 4. 11.
김태현 (중앙대학교)
웹사이트: http://www.hannara.or.kr
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