삼성경제연구소 ‘오바마 행정부의 북핵문제 접근과 시사점’
주요 이슈에 대한 오바마 대통령 지지율
아프가니스탄 문제 VS 북핵 문제 상황 비교
오바마 행정부의 북핵 접근 구조
이 보고서에서는 오바마 행정부의 북핵문제 접근이 갖는 한계와 문제점을 짚어보며 이를 보완 할 한미공조의 역할을 제안하고자 한다. 우선 북한의 2차 핵실험으로 그 중요성이 부각되기는 했지만 오바마 행정부 입장에서는 아프가니스탄 문제가 가장 큰 골칫거리이다. 아프가니스탄은 군사력을 사용하며 실제 위협을 차단해야 하는 최우선의 현재진행형 과제이다. 그러다보니 미국인들이 관심을 갖는 것도, 향후 오바마 대통령의 재선에 영향을 미치는 것도 아프가니스탄 문제 해결이다. 북핵 문제는 그 다음 순서라는 한계가 있는 것이다. 따라서 오바마 행정부는 북핵 문제에 대해 좀 더 장기적인 관점에서 접근할 가능성이 있다. 단기간에 북한의 핵 폐기, 즉 비핵화를 기대하기 어렵다는 판단 하에 핵 비확산 노력에 치우칠 수 있는 것이다. 미국신안보센터(CNAS)는 중·단기적으로 미국의 국익을 위해 북한의 핵확산 위협을 약화시키는 전략적 관리(strategic management)의 중요성을 제안하기도 했다. 실제로 오바마 행정부는 비핵화와 핵 비확산의 투 트랙(two-track)으로 북핵 문제에 접근하고 있는 양상이다. 보즈워스특별대표와 성김 6자회담 특사는 비핵화 트랙에서, 스타인버그 국무부장관과 캠벨 차관보는 핵 비확산 트랙에서 활동하고 있다. 이런 가운데 대북제재가 유일한 대북압박수단인 것도 문제이다. 북한은 대북제재만 완화시키면 유리한 협상을 할 수 있다는 판단 하에 협상의 본질인 비핵화는 비껴가며 대북제재 해제만을 고집할 가능성이 크다.
이러한 어려운 환경 속에서 한국과 미국은 모처럼 대북정책 공조 기회를 맞이했다. 이명박 정부와 오바마 행정부는 ‘북한이 핵을 포기하면’이라는 협상원칙을 지키겠다는 의지가 확고하다. 가장 어려운 협상일수록 정석대로 해야 한다는 공감대가 형성된 것이다. 따라서 한미공조의 역할은 대화와 제재 병행의 원칙을 철저히 지키며 북한이 과거의 한미공조와는 사뭇 다른 느낌을 갖게 하는 것이 중요하다. 이런 가운데 한미 양국은 정권이 바뀌더라도 영향을 받지 않는 일괄타결(Grand Bargain) 방안을 만들어서 북한이 핵을 포기하고 나면 어떠한 이익이 있는지를 충분히 예측 가능하게 해야 한다.
기업 차원에서는 비핵화 과정이 장기화될 수 있지만 일괄타결 방안에 관심을 가질 필요가 있다. 민관합동의 태스크포스(TF) 팀을 구성하여 일괄타결 방안에 대한 이해를 높이고 향후에 있을 시행 초기 과정에서의 혼란을 최소화하기 위한 논의도 병행해야 한다.
Ⅰ. 오바마 행정부의 북핵문제 접근
미국의 리더십 복원과 직접대화(direct talk)의 중요성
부시 행정부가 국제사회에서 리더십에 손상을 입은 이유는 ‘투박한 외교(awkward foreign policy)’에 기인. ‘독재 종식’과 ‘민주주의 확산’을 전 세계에 공표하면서 마음에 안 드는 국가와는 대화도 거부. 미국의 힘을 지나치게 과시한 결과, 외교정책 실행에 있어서 선택과 집중에 실패. 이라크, 아프가니스탄뿐만 아니라 북한, 이란에까지도 군사적 옵션 사용가능성을 내비치며 호전적인 이미지로 불필요한 전선을 확대. 결과적으로 일방적인 테러와의 전쟁을 수행하면서 리더십 훼손을 초래
정보화 시대에 전 세계는 실시간 대화를 하고 있는데, 부시 행정부가 중요한 문제가 있다고 생각하는 국가와의 대화를 거부한 것은 중대 실수. 대화보다는 첨단무기를 앞세운 오만한(dismissive) 미국의 모습이 사이버공간에서 순식간에 확산. 미국의 첨단무기 앞에 무기력하게 쓰러지는 후세인 동상을 보며 너무 막강한 미국의 힘에 대해 반감과 견제심리가 작용. 전쟁을 하며 일방적인 이미지를 각인시킨 미국이 평화와 안정을 가져다줄 것이라는 기대감을 상실. 미국에 불리한 여론이 깊고 넓게 확산되어 아시아와 유럽의 전통적인 동맹국들조차 미국과의 협력에 대해 회의적
결국 오바마 행정부가 직접대화를 외교정책의 기본 도구로 채택한 것은 필연적인 선택. 적대국이든 동맹국이든 문제 해결의 기본은 대화에서 시작된다는 점을 강조하는 것이 리더십 복원의 핵심. 오바마 대통령은 대선 유세 과정에서 북한, 이란 등과 직접대화를 하겠다는 의지를 피력. 대화노력을 통해 갈등과 분쟁을 외교적으로 해결하려는 의지와 행동을 보여주는 것이 중요. 부시 행정부가 군사력 사용을 문제 해결의 주요 수단으로 사용했기 때문에 이에 대한 균형을 맞추기 위해서 대화를 통한 외교력에 집중할 필요
북한은 직접대화(direct talk) 외교의 최대 시험무대
북한은 오바마 행정부의 대북정책 검토가 끝나기도 전에 일방적인 무력시위를 통해 미국을 자극. 새로 출범한 오바마 행정부의 직접대화 의지를 무색하게 하며 로켓발사(’09.4.5)와 2차 핵실험(’09.5.25)을 감행. 일각에서는 북한이 자신의 문제를 오바마 행정부의 최우선 외교과제로 만들기 위해 무리수를 두었다고 분석. 북핵 문제를 아프가니스탄 문제 이상의 시급한 과제로 만듦으로써 협상과정에서 유리한 입장을 차지하려는 의도
오바마 행정부는 북한의 2차 핵실험으로 긴장이 고조된 상황에서 ‘북한정권’자체를 자극하는 언급을 자제. 미국의 목표는 북한 핵무기 및 핵물질의 폐기와 이를 위한 직접 대화 및 국제사회의 협력임을 재차 강조하며 차분하게 대응. 외교적 수단을 최우선시하며 북핵 문제의 평화적 해결을 지향하는 입장임을 공식화하는 효과. 과거 부시 행정부는 북한의 정권교체와 군사적 옵션 사용 가능성을 언급하여 북한뿐만 아니라 중국 등 주변국의 반감을 일으킴
그런데 북한이 핵보유를 기정사실화하려는 상황에서 오바마 행정부의 ‘대북 직접대화’가 효과적인 문제 해결 도구일지는 의문. 북한의 2차 핵실험 이후 핵보유가 기정사실화될 경우 기존의 벼랑 끝 전술과는 다른 차원의 보다 직접적이고 구체적인 해결책이 필요할 수 있음을 의미. 북한은 지난 10여 년간 긴장분위기 조성→대화 재개→추가 보상 획득이라는 벼랑 끝 전술로 미국과 국제사회에 대처. 오바마 대통령은 취임 초기 북한의 과거와 같은 벼랑 끝 전술에 종지부를 찍겠다고 강조했지만 북한은 이에 아랑곳없이 핵실험을 강행. 부시 행정부조차도 집권 2기 들어서는 대화와 타협을 통한 북핵 문제해결을 시도
자칫하면 미북 간 직접대화가 북한 핵문제를 악화시키지 않는 정도의 수단으로 전락할 수 있음. 미국과 북한 모두 북핵 문제를 외교적으로 해결할 것이라는 자국의 의지를 국제사회에 표출시키는 정도에서 직접대화를 활용 가능. 북한의 핵보유 의지가 워낙 강하기 때문에 오바마 행정부가 대화를 통한 평화적인 해결이 불가능하다는 인식을 갖고 있을 수 있음을 의미. 오바마 행정부에게 있어서 북한 핵문제 악화 방지 의미가 ‘국내용’ 내지‘ 관련국용’에 한정될 것을 우려. 북한의 3차 핵실험 예방 내지 핵보유국 기정사실화 차단보다는 미국이북한을 설득하기 위해 최대한 노력하고 있다는 것을 보여주는 것에 초점
미북 간 직접대화(direct talk) 접근을 보완하는 다자협력
오바마 행정부는 대화를 통한 외교적 해결 노력뿐만 아니라 일방주의적색채를 희석하는 데에도 주력. 직접대화는 당사국 간의 쌍무협의일 수도 있지만, 경우에 따라서는 힘 있는 국가의 일방적 문제 해결 방식이 될 수도 있음. 직접대화만으로는 일방주의 문제가 해결되지 않을 수 있음을 의미. 과거 클린턴 행정부의 미북 간 양자협상은 일방적이지 않았지만 오히려 한국, 일본 등 관련국과의 공조가 미흡한 협상방식에 대한 비판이 제기. 협상 과정에서의 정보 교류뿐만 아니라 북한에 대한 보상 문제에 대해서도 미국 일변도로 진행되어 관련국과의 사이에서 불협화음 발생
미 민주당의 전통적인 외교이념은 다자주의(multilateralism)에 기반. 다자주의는 강대국이든 약소국이든 그 나라의 주권을 존중하며 상호 간에 평등성이 보장되어야 한다는 입장에서 출발. 이런 측면에서 오바마 행정부는 북한을 대등한 협상 파트너로 존중하며 접근하는 것이 가능. 그러나 민주당은 자유주의적 국제주의 입장을 취하기 때문에 어떤 나라가 독재나 권위주의를 이용해 국민을 희생시킬 경우 미국의 개입을 강조. 인권과 평화 증진을 위한 미국의 역할을 중시
부시 행정부는 북핵 문제 해법으로 6자회담의 다자협력 구도를 만들었으나 일방적인 이미지를 벗어나지 못하는 한계에 부딪힘. 첫 번째 이유는, 핵심 주체인 북한과의 직접대화를 통한 신뢰 구축 노력보다는 다자대화의 장으로 나오라고 압박하는 데 치중. 북한과는 직접대화를 해도 신뢰할 수 없으니 여러 국가가 모여 ‘공증’을 해야 한다는 취지로 다자해결 구도에 접근하는 인상. 따라서 상호 존중이 결여되어 진정한 의미의 다자협력을 이끄는 데 실패. 두 번째 이유는, 북핵 문제의 평화적 해결 입장을 강조하면서 군사적 옵션의 사용 가능성도 시사. 이것은 마치 미국이 모든 문제 해결의 열쇠를 쥐고 있는 것처럼 보이면서 다자협력의 가치와 중요성이 퇴색
오바마 행정부가 다자협력의 의미를 살리기 위해서는 중국에게 더 많은 역할을 요청할 필요. 향후에는 미북 직접대화를 통해 북한의 6자회담 복귀를 설득하는 것보다는 중국이 북한의 6자회담 참여를 설득하게 하는 것이 중요. 의장국인 중국이 6자회담의 정례화를 추진하여 구체적인 시간표(timetable)를 만드는 것 등. 미국은 북한과의 다양한 직접 접촉을 통해 신뢰를 구축하고, 중국은 6자회담의 안정적 개최를 맡는 미중 공조가 효율적
결론적으로 미북 직접대화는 신뢰 구축의 역할, 6자회담을 통한 다자협력은 미국의 일방주의 가능성 배제라는 차원에서 북핵 문제 해결의 핵심 요소. 미북 직접대화와 6자회담의 두 축이 상시적으로 맞물려 진행되기만 해도북한의 추가적인 핵실험 내지 미사일 발사 가능성을 약화시킬 수 있음. 협상과 대화중에 북한이 군사적 도발 행위 등 ‘일방주의적’ 행태를 보일 경우 국제사회의 비난과 제재를 모면하기 어려우며 고립만 심화. 다소 시간이 걸리더라도 미북 직접대화와 6자회담을 통해 북핵 문제 해결구도를 정착시키는 것이 한반도 비핵화에 긍정적
엄격한 유엔 대북제재는 협상 진전을 가져올 방법 중 하나
북핵 협상에서의 고질적인 문제는 구체적인 성과를 거두기 전에 협상의 공전이 반복되었다는 것. 북한 핵 시설 동결이나 불능화 같은 핵 폐기의 초보적인 단계에서 다시원점으로 돌아가는 행태가 반복. 경수로 건설이나 검증절차 등의 합의 이행 문제에 대한 미북 간의 대립이 주요 원인. 북한의 핵 폐기를 재촉할 만한 한반도 주변 환경 조성이 되어 있지 않은것도 문제. 중국은 유엔 대북제재 결의에 찬성하는 동시에 북한에 대한 경제적 지원을 제공. 한국도 지난 수년간 남북 경협을 통한 대북 경제지원을 진행
엄격한 대북제재가 적용되어야 일괄타결(Grand Bargain)과 같은 핵 폐기대가의 가치가 더욱 증대. 대북제재가 별다른 영향을 주지 않는다면 북한은 굳이 일괄타결 방식으로 핵을 폐기하면서까지 핵 게임을 종결할 이유가 없음
오바마 행정부는 핵 폐기의 진전이 없는 한 대북제재를 철회하지 않겠다는 입장을 여러 차례 강조. 대북제재를 총괄하고 있는 스타인버그 국무부장관은 미국이 과거처럼 북한과의 대화를 위해 제재를 풀지는 않겠다는 입장이 확고하다고 밝힘. 미북 직접대화와 6자회담은 북핵 문제 해결의 기본 틀(frame)과 같기 때문에 실질적인 협상 진전을 위한 지렛대(leverage)가 필요. 미 의회도 대북제재를 완화하면서까지 북한과의 대화에 비중을 둘 필요는 없다는 분위기가 만연. 따라서 북한의 2차 핵실험으로 통과된 ‘유엔 안보리 결의 1874호’를 협상 진전의 수단으로 만드는 것이 중요
북한의 2차 핵실험 후 채택된 ‘유엔 안보리 결의 1874호’는 1차 핵실험후 채택된 ‘유엔 안보리 결의 1718호’보다 훨씬 강력. 북한의 모든 무기 관련물자(all arms and related materials)의 대외 수출을 금지. ‘유엔 안보리 결의 1718호’에서는 유엔재래식무기등록제도(UNRCA)하에 7대 무기류 및 관련 물자와 핵, 미사일, 생화학무기 관련 통제품목 등을 제한. 유엔 회원국들은 소형무기를 제외한 모든 종류의 무기 및 관련 물자를 북한에 이전 및 수출하는 것을 금지. 소형무기는 북한이 수입할 필요가 없는 권총과 자동소총 등 주로 개인화기를 의미하기 때문에 회원국들의 소형무기 수출 허용은 의미가 없음. 모든 무기 및 관련 물자와 관련된 금융거래, 자문 및 기술훈련 등이 금지되기 때문에 북한과의 무기 교역을 사실상 차단
무기 운반을 차단하기 위한 화물검색 강화 조항은 ‘유엔 안보리 결의1874호’의 주요 특징. ‘유엔 안보리 결의 1874호’가 제대로 실행될 경우 북한경제에 심각한 영향을 줄 수 있음. 2009년 6월 미국의 추적으로 북한 선박 강남호는 동중국해에서 회항. 2009년 9월 아랍에미레이트(UAE)는 이란에 무기를 수출하는 북한 컨테이너선박을 억류하여 조사
Ⅱ. 한계와 문제점
1. 우선순위에서 밀리는 북핵 문제
북한 핵 문제보다 아프가니스탄 상황 악화가 더 심각
북한과 아프가니스탄의 경우 전개 상황이나 접근법에 차이가 있음. 북한의 경우 현제 상황에서의 실제 위협보다는 핵 폐기를 전제로 한 보유가능성 차단 및 핵물질 유출 차단에 주력하는 단계. 철저한 사전 대응으로 문제를 악화시키지 않는 것이 중요. 아프가니스탄의 경우 군사력이라는 최후의 수단이 사용되며 현재의 실제위협을 차단해야 하는 진행형 상태. 호전되지 않을 경우 미국이 주도하는 테러와의 전쟁은 실패할 가능성 증가
아프가니스탄 재장악을 노리는 탈레반이 알카에다 등 국제테러 조직과 연계를 강화하면서 미국이 주도하는 테러와의 전쟁이 위태로운 국면에 진입. 아프가니스탄은 국제 테러 집단의 훈련 거점으로 자리 잡고 있는 상황. 아프가니스탄 남동부의 낭가하르와 코나르 주를 중심으로 알카에다 등 국제 이슬람 테러 집단의 훈련 캠프가 운영 중. 아프가니스탄, 파키스탄, 이란, 이라크 및 중앙아시아 지역으로 테러조직벨트라인이 형성될 경우 테러와의 전쟁은 장기적인 국면으로 진입
미국은 아프가니스탄 안정화 실패로 미국의 리더십이 약화될 것을 우려. 오바마 대통령은 ‘새로운 아프가니스탄 전략구상’을 발표(’09.3.27.)하며 탈레반과 알 카에다 세력의 섬멸을 강조. 유엔과 함께 아프가니스탄 지역안보에 이해관계를 가진 모든 나라들이 아프가니스탄과 파키스탄 협의그룹(Contact Gropu for Afghanistan andPakistan))을 만들 것을 제안. 아프가니스탄은 탈레반 등 테러 집단의 근거지 공략뿐만 아니라 중국 및러시아의 중앙아시아 지역에서의 영향력 확대를 견제하는 교두보 역할. 중국과 러시아는 상하이협력기구(SCO)를 결성하여 키르기스스탄, 우즈베키스탄 등 아프가니스탄 주변국을 회원국으로 포함
오바마 대통령은 30,000명의 아프가니스탄 추가 파병과 2011년 7월부터 단계적 철군계획을 담은 아프가니스탄 출구전략을 발표. 그러나 맥크리스탈 아프가니스탄 주둔군 사령관은 아프가니스탄 치안이 안정되기 위해서는 최소 5년은 필요하다며 출구전략에 대해 신중하게 반응. 카르자이 아프가니스탄 대통령도 미국의 출구전략이 시기상조라는 입장. 탈레반은 미 대선이 한창이던 2008년 9월에 아프가니스탄 재장악을 위한 ‘20년 전쟁(20-year-war)’을 선언하며 장기전에 돌입
아프가니스탄에서 파키스탄까지 전선이 확대되면서 미국과 나토주도의 재건활동 노력이 약화되어 지원 정책에 혼란만 가중. 치안 불안이 가중되고 체계적인 재건노력이 부족해지면서 경제적 호전기미를 느끼지 못하는 아프가니스탄 주민들은 아편 재배 및 판매에 열중. 지역재건팀(Provincial Reconstruction Team) 운영은 파견한 각 나라의 책임하에 있기 때문에 지역 재건팀 간의 협력 및 임무조정 기능이 부실
오바마 재선에 영향을 주는 것은 북핵이 아니라 아프가니스탄
오바마 대통령의 국정 수행 능력을 평가하는 여론 조사 항목 중에서 아프가니스탄 문제가 가장 큰 폭으로 하락. 아프가니스탄 정책에 대한 지지율은 67%에서(’09.3.) 42%로 하락(’09.10.). 같은 기간 외교정책 전반에 대한 지지율은 66%에서 51%로 하락. 건강보험 정책에 대한 지지율은 57%(’09.3.)에서 42%로 하락(’09.10.). 같은 기간 경제정책 전반에 대한 지지율은 59%에서 46%로 하락
민주당이 강세를 보여 오던 지역의 주지사 선거에서 대선 승리 1년 만에 참패한 원인에는 아프가니스탄 문제가 중요하게 작용. 유권자들은 아프가니스탄 추가파병 문제, 건강보험 개혁 등을 놓고 우왕좌왕하는 모습을 보인 오바마 대통령에 실망한 것으로 분석. 오바마 대통령이 선거 유세를 적극 도왔음에도 불구하고 2002년 이후 민주당 강세를 보여온 버지니아 주와 전통적인 민주당 강세 지역으로 분류되어 온 뉴저지 주에서 모두 패배. 이번 패배로 2010년 중간선거에서 민주당이 고전할 것이라는 관측이 설득력 있게 제기. 중간선거에서는 하원의원 전원, 상원의원 3분의 1과 주지사 37명을 새로 선출. 따라서 민주당은 오바마 대통령이 아프가니스탄 정책에 대한 명확한 입장과 전략을 바탕으로 유권자를 설득해야 함을 요구할 전망. 북핵 문제 등 정치적 영향을 덜 받고 있는 외교 현안에 대한 문제 해결은 상대적으로 뒷전에 밀릴 수 있음을 의미
대외 이슈에서 아프가니스탄 문제에 집중하여 가시적인 성과를 거두지 않으면 2012년 오바마 대통령의 재선도 불확실. 아프가니스탄은 카르자이 정권 자체의 불안정, 국제 공조의 불안정, 추가파병 등 전략 문제에 대한 미국 내 갈등의 3중고에 시달리는 상황이기 때문에 북핵 문제보다 더 심각한 상황. 접경국인 파키스탄으로부터 도움을 받을 수 있는 상황도 아니므로 안정화를 이루는 데 더욱 곤란. 아프가니스탄 전쟁 초기 미국은 파키스탄의 지원을 받았으나 현재는 탈레반의 파키스탄 내 세력 확장으로 파키스탄 정권 자체가 불안정
오바마 행정부 입장에서 볼 때 북핵 문제는 김정일 정권의 완고한 협상 태도로 인한 어려움을 제외하면 아프가니스탄 문제보다 덜 심각. 김정일 정권의 건재로 협상 대상이 확실, 관련국들의 6자회담을 통한 문제 해결 의지 지속, 대화와 제재 병행의 투 트랙(two-track) 접근에 대한 미국 내 분위기 일치- 그동안 불편한 관계였던 미얀마와의 관계 개선으로 북한의 무기 수출입관련 정보 교류 강화. 부시 행정부는 미얀마를 북한과 함께 ‘폭정의 전초기지’로 규정
북핵 문제가 2012년 대선에서 중요한 변수로 작용할 수 있을지는 미지수. 2004년 부시 대통령 재선의 경우를 보면 북핵 문제의 영향은 미미. 당시의 결정적 이슈는 이라크전이었지만 미북 관계도 직접대화 부재 등최악의 상황. 2012년 대선에서는 아프가니스탄 문제뿐만 아니라 경제 문제도 결정적인 변수이기 때문에 북핵 문제가 부각될 가능성은 더욱 희박. 오바마 행정부는 부시 행정부 1기보다 북핵 문제에 훨씬 유연하게 접근하고 있기 때문에 정치적 비난을 하기도 쉽지 않음
아프가니스탄 특사와 대북정책 특별대표의 활동도 대비
아프가니스탄 문제가 시급하다보니 담당 특사인 홀부르크의 활동도 활발. 홀부르크는 특사 임명 직후부터 NATO 회원국과의 통일된 전략을 만들기 위해 전방위적으로 노력. NATO 정상회담(’09.4.4.)에서는 기존의 아프가니스탄 전략이 국가 간 이해상충으로 인해 분열되었던 점을 인정하고 통합적 접근을 선언. 한국과 일본 등으로부터 보다 적극적인 지원을 얻어내기 위해 최선의 외교노력을 진행. 각국 정상 간 대화에서 아프가니스탄 문제를 중요 이슈로 다루는 분위기 조성
반면, 보즈워스는 대북정책 특별대표 임명 이후 북핵 문제 해결을 위한 실질적인 활동이 미약. 임명 초기에 불거진 북한의 장거리 로켓 발사와 2차 핵실험 이후 미북 간직접대화 분위기마저 경색. 평양방문의 경우도 미국의 전향적인 돌파구 마련 차원에서가 아니라 북한의 초청에 의한 것
홀부르크 특사와 보즈워스 대표는 각자 맡은 현안에 대한 분석과 대응에서 현격히 다를 수밖에 없음. 아프가니스탄과 파키스탄을 수시로 방문하는 홀부르크 특사는 현장의 구체적인 상황을 오바마 대통령에게 보고하며 대응 방안을 모색. 클린턴 국무장관뿐만 아니라 바이든 부통령, 케리 상원 외교위원회 위원장 등이 아프가니스탄 현장을 방문하는 것도 홀부르크 활동에 도움. 보즈워스 대표는 북한 방문 자체에서부터 많은 장애와 어려움이 있고, 협상의 진전도 기대하기 어려워서 오바마 대통령의 관심을 끌기에 역부족. 의회 등 정치권의 관심도 아프가니스탄에 비해 낮은 상황
2. 비핵화보다 핵 출구전략 노력에 치우칠 가능성
전략적 관리(strategic management)의 대두
2002년 10월 2차 북핵 위기가 발생한 후 미국 등 관련국은 비핵화 노력을 진행해왔지만, 상응해서 북한도 핵개발 노력을 지속. 위기 발생 3년 뒤인 2005년에 ‘9.19 공동성명’을 채택하여 한반도 비핵화의 밑그림을 마련. ‘9.19 공동성명’은 비핵화의 원칙과 목표 및 각국의 조치들을 담으며 북한의 완전한 핵 폐기를 합의했지만 시기와 우선순위 등이 포함된 로드맵 마련에 실패. 북한은 2002년 이후 비핵화 협상의 우여곡절 속에서 핵 시설을 재가동하여 약 30kg의 플루토늄을 추출했다고 신고. ‘제네바 합의’(1994.10.) 이후 8년간은 IAEA 사찰단의 감시 하에 영변 핵시설을 동결
북한의 핵무기 보유 가능성이 공개적으로 언급되는 가운데 미국신안보센터(Center for a New American Security, CNAS)는 북핵 문제의 전략적 관리(strategic management)를 제안. 미국신안보센터의 보고서는 미국이 장기적(long-term)으로는 협상을 통해 북한의 핵 폐기를 추구해야 한다는 입장. 하지만 단기·중기적으로는 미국의 이익을 위해 미국의 지역동맹 강화와 핵확산 위협 약화 등 좀 더 선행적인(proactive) 접근을 해야 한다고 강조. 단기적으로는 협상에 의한 북한의 핵 폐기 가능성이 낮은 반면, 북한의 위협은 지속될 것이라는 판단에 근거
미국신안보센터의 전략적 관리를 보면 장기적인 ‘비핵화’보다는 중·단기적인 ‘핵 비확산’에 중점. 전략적 관리는 중·단기적으로 상황 악화를 최소화하며 북한을 관리 상태에 묶어 두고 북한의 비핵화는 장기적인 목표로 접근하자는 전략. ‘핵 비확산’은 북한의 핵물질뿐만 아니라 무기 수출입을 통제하고 이를 위해 제재를 강화하는 압박 정책의 일환이라 할 수 있음. 1994년 1차 북핵 위기 이후 지금까지 15년간의 과정을 보면 북한의 비핵화가 쉽지 않다는 점은 분명하지만, 미국신안보센터의 전략적 접근은 자칫하면 비핵화 노력의 모멘텀을 약화시킬 우려. 비핵화 협상에서 북한의 반복적인 주장과 비타협적 태도에 대한 대안으로 ‘핵 비확산’의 미봉책에만 관심을 둘 수 있음
비핵화와 핵 비확산의 투 트랙 접근 양상을 보이는 오바마 행정부
북핵 문제에 대한 오랜 학습효과로 오바마 행정부가 ‘핵 비확산’에 초점을 맞출 경우 북핵 문제의 장기화 가능성은 더욱 증가. 아프가니스탄 등 중요 외교현안 해결에 대한 시급성이 강조되는 상황에서 북핵은 ‘비확산’ 차원에서의 관리에 중점을 두는 분위기가 형성될 가능성. 관리 차원이 될 경우 우선순위에서 밀리며 중장기적인 관점에서 해결의 실마리를 찾으려 할 수 있음을 의미. 기본적으로 대화를 통한 외교적 협상은 시간을 정해 놓고 성과 도출을 하지 않는 한 장기화될 가능성이 증대
현재 오바마 행정부의 북핵 접근 구조는 ‘비핵화’와 ‘핵 비확산’의 투 트랙(two- track)으로 진행되고 있는 양상- 보즈워스 대북정책 특별대표와 성 김 6자회담 특사는 ‘비핵화’를 위한 외교적인 해결 노력에 집중. 캠벨 동아태 차관보는 동맹 관리, 미얀마의 대북제재 협조 등 북한 핵의 ‘비확산’을 위한 활동을 강화. 스타인버그 국무부장관이 대북제재 관련 총괄 업무를 진행
대북제재를 통한 압박 즉, 핵 비확산 노력이 북한을 협상 테이블로 나오게 만들며 비핵화 가능성을 높일 수 있을지는 의문. 북한은 비핵화를 위한 대화에는 임할 수 있지만 제재에 대해서는 핵억제력으로 대응하겠다는 입장. 미국과 마찬가지로 대화와 핵억제력의 투 트랙(two-track)으로 접근. 북한은 미국이 제재를 병행하면서 비핵화 협상에 나설 경우 핵프로그램을 포기하지 않겠다는 의지를 강조
과거 미국이 북한 자금 동결 등의 대북제재를 시행했을 때에도 북한은 핵실험을 감행. 2005년 ‘9.19 공동성명’ 합의 직후 미국은 방코델타아시아(BDA) 은행의북한 자금 동결을 압박. 북한은 2006년 10월 9일 1차 핵실험 실시. 2007년 초 북한의 요구대로 BDA 은행 자금 동결이 해제되면서 미북 간비핵화 협상이 재개
관련국의 비협조로 핵 비확산 노력이 실효를 거두지 못할 경우 비핵화협상 자체가 장기적인 과정으로 넘어갈 가능성 증가. 중국은 핵 비확산 노력의 일환인 대북제재에 대해 유연한 입장을 보이면서 미국 주도의 핵 비확산 노력에 제동. 원자바오 총리는 ‘유엔 안보리 결의 1874호’ 통과 후 방북하여 대규모대북지원을 약속. 자의반 타의반에 의해 미국의 비핵화와 핵 비확산 노력이 조화롭게 병행되기 어려운 것이 현실
3. 대북제재가 유일한 레버리지(leverage) 역할
북한의 2차 핵실험이 갖는 복합적 의미
북한의 2차 핵실험 이후 미국은 북한을 압박할 수단을 마련. 미국은 ‘유엔 안보리 결의 1874호’ 통과 후 북한의 완전한 비핵화조치가 담보되기 전까지는 제재를 풀지 않겠다는 점을 강조. 결과적으로 미국의 대북압박 수단은 북한 스스로 제공
오바마 행정부의 대북정책은 일방주의 이미지를 희석시킬 수는 있었지만 북한을 압박할 실질적인 수단은 부재했던 상황. 북한과 6자회담 틀 내에서 직접대화를 하며 외교적인 해결 노력에 주력할 것이라는 점을 부각. 내용상으로는 부시 행정부 2기의 대북접근과 차이가 없음. 대북정책 리뷰 과정에서 오바마 행정부는 북핵 문제에 대한 원론적인 입장만을 반복. 북한의 완전하고 검증 가능한 핵무기 프로그램 폐기를 전제로 관계 정상화를 비롯한 경제적 지원 조치를 취할 것임을 강조
북한은 부시 행정부에서 진행되어온 협상을 다시 원점으로 돌리며 오바마 행정부와 처음부터 다시 협상하기 위한 환경 조성. 2009년 4월 로켓 발사 후 IAEA 사찰단을 추방하고 핵실험에 따른 ‘유엔안보리 결의 1874호’ 통과에 반발하면서 영변 핵시설을 재가동. 원래대로라면 북한은 핵시설 동결과 불능화 이후 검증 단계에서부터 오바마 행정부와 협상을 진행했을 것. 부시 행정부 말 검증 의정서 채택을 목표로 개최된 6차 6자회담(’08.12.8～11)은 검증 방법과 대상에 대한 미북 간 대립으로 결론 없이 끝남
북핵 문제의 본질이 또다시 제재 문제로 변질될 우려
대북제재가 북한을 압박하는 유일한 레버리지(leverage)인 상황에서 미국과 북한 모두 자신들에 유리한 여건을 마련하기 위해 노력. 미국은 대북제재 조정관직을 신설하여 북한의 무역 상대국들을 상대로 적극적인 대북제재 이행을 끌어냄. 필립 골드버그 전 볼리비아 주재 미국대사를 안보리 대북제재 결의 전담특사로 임명. 북한은 한국에는 정상회담 제의를 하고 미국에는 대북정책 특별 대표의 방북 초청을 하면서 유화적으로 접근. 핵실험에 대한 비난 분위기와 그에 따른 엄격한 대북제재 분위기를 약화시키려는 의도로 분석
문제는 오바마 행정부 입장에서는 대북제재 이외에 북한을 압박할 다른 레버리지를 찾는 것이 쉽지 않다는 것. 대북제재 카드를 포기할 경우 일괄타결(package deal) 등 북핵 문제 해법으로 제시한 것에까지 악영향을 줄 우려. 대북제재가 약화되면 북한은 핵문제를 일괄적으로 타결하기보다는 단계적으로 해결하려는 기존 입장을 고수할 것으로 예상. 아프가니스탄과 이라크의 병력 운용에도 어려움을 겪는 가운데 북핵 문제해결을 위한 군사적 옵션을 고려하기는 어려움. 결국 북한은 미국의 유일한 레버리지인 대북제재 해제 문제를 집중적으로다루면서 일괄타결 방식까지도 무의미하게 만들려는 전략을 구사할 전망
Ⅲ. 한미공조의 역할
1. 진정한 대북정책 공조의 첫 시험대로 인식
오바마 행정부와 이명박 정부는 북한 핵 문제에 대한 공통된 인식과 접근법을 가지고 출발. 한미 양국 정상은 ‘북한이 핵을 포기하면’이라는 대전제를 중요시하며 포괄적 접근을 추진. 그동안 한국에서는 ‘북한이 핵을 포기할 수 있도록’ 경제 지원과 협력을 지속해야 한다는 논리 속에 대북정책을 추진. 이는 북한의 핵 폐기와 연관된 대북제재 완화나 경제 지원 문제가 한미간의 긴밀한 협의하에 진행될 수 있음을 의미. 대북제제 또는 경제 지원 중에 어느 한쪽이 먼저 풀리기 시작하면 북한과의 핵협상 진전을 기대하기 어려움
한미 양국은 1993년 1차 핵위기부터 지난 정부까지 제대로 된 대북정책공조를 하지 못한 것이 사실. 클린턴 행정부와 김영삼 정부 당시에는 양국 정부 모두 북한 핵 문제에 대한 구체적인 대북정책이 미흡. 미북 양자회담에 의한 협상 진행을 놓고 한미 간에 갈등이 노출. 부시 행정부와 김대중 정부는 대북정책을 만들어가는 중요한 시기였으나 각각 정반대의 입장에서 출발. 김대중 정부는 대북 포용정책의 중요성을 강조했으나, 부시 행정부는 대북압박 중심의 정책을 실시. 부시 행정부와 노무현 정부는 한미동맹 자체에 대한 문제가 발생하면서 대북정책의 공조를 강화하는 모멘텀이 부족
2. 대북압박 레버리지를 강화
한미 양국은 북한을 설득할 수단이 매우 제한적인 상황에서 유엔 대북제재결의를 대북압박 수단으로 적극 활용하는 것이 중요. 실제로 필요한 것은 한미 양국이 엄격한 대북제재를 실행하며 효과를 볼때까지 지속하는 것. 지금까지 한미 양국은 북한이 놀랄 만큼의 대북제재 공조를 취하지는 못해 왔음. 중국의 소극적 참여로 유엔 대북제제의 효과가 반감될 것이라는 우려는 부차적인 문제
한미 양국이 북핵 문제의 근본적인 해결을 원한다면, 북한에게 ‘삼세번’은 안 된다는 결연한 의지를 보여줄 시점. 북한은 1차 핵실험(’06.10.)으로 대북제재를 자초한 후 6자회담 거부 등의 벼랑 끝 전술로 미국과 한국을 놀라게 해 제재 완화를 유도. 마찬가지로 2차 핵실험(’09.5.)도 대북제재를 감수하며 핵 능력을 과시하고 6자회담 진행 조건으로 대북제재 완화를 집요하게 요구할 전망. 한국이나 중국과의 경제 협력이나 원조를 얻기 위한 유화적인 접근을 하며 대북제재의 의미를 희석시키려는 노력도 병행
북한의 2차 핵실험 후에도 핵 폐기 협상의 별다른 진전 없이 대북제재가 완화된다면 북한은 3차 핵실험도 강행 가능. 한미 양국은 다시 대북제재 카드를 들고 나오겠지만 제재와 완화의 반복사이클을 만드는 것에 능숙해진 북한에게 효과적으로 대응할지는 미지수. 북한이 3차 핵실험을 통해 완전한 핵보유국 단계에 진입할 경우 핵 폐기협상은 더욱 어려워질 수 있음
북핵 문제 해결을 위한 한미공조의 첫 단계에서는 미국 주도의 대북제재를 우선 적용할 필요. 한미 간 대북제재 문제에서 혼선이 빚어질 경우 북한의 대북제재 완화노력은 더욱 용이. 섣불리 대북제재를 완화할 경우 유일한 대북압박 레버리지를 상실. 북한이 대북제재 해제를 위한 조치를 취할 때까지의 돌발 상황 가능성에 대해서는 한미 안보협력 강화로 대처. 한미 양국은 미국의 핵우산 제공 등 한반도 방위 공약을 재차 확인
3. 영속적인 일괄타결(grand bargain) 방안을 마련
한미 양국은 정권 교체에도 영향을 받지 않는 일괄타결 방안을 마련하는것이 중요. 핵을 포기하고 나면 어떠한 이익이 있는지를 북한 스스로 충분히 예측 가능하게 할 수 있는 안정적인 지원 방안을 제시. 북한의 핵포기에 따른 한국정부의 변함없는 지원 의지를 반영하기 위해서는 그동안 남북정상회담을 통해 합의된 내용들을 포함하는 것이 유리. 다만, 북핵 협상의 시작만으로 인센티브를 제공하는 것이 아니라 북한의 완전한 핵 폐기 단계 진입을 전제로 하는 것이 핵심
미국도 한국의 일괄타결(grand bargain) 방안에 대해 적극적으로 동의. 오바마 행정부는 북핵 문제의 포괄적 접근(comprehensive approach)이 필요하다는 점을 강조. 내용 면에서 한국의 일괄타결(grand bargain) 방안과 대동소이
한국의 일괄타결이나 미국의 포괄적 접근 모두 북한의 2차 핵실험 이후 본격적으로 논의되기 시작했다는 점을 주목할 필요. 획기적인 대북지원 즉 일괄타결을 제시한 이면에는 종전과 같은 어설픈 제재 완화를 하지 않겠다는 의지가 반영. 섣부른 대북제재 완화는 일괄타결의 의미를 상실하게 만들 수 있음. 일괄타결과 대북제재는 별개의 문제로 진행되는 것이 아니라 서로 긴밀한 연관성을 가지고 있음을 의미
미국 주도의 대북제제와 한국 주도의 일괄타결(grand bargain) 방안 마련으로 역할분담을 하는 것이 한미공조의 바람직한 모습. 한국은 미국 주도의 대북제재가 진정한 실효성을 거둘 수 있을 때까지 협조체제를 강화. 미국은 북한의 핵 폐기 단계 진입 이후 한국이 북한 경제개발에 주도적인 역할을 할 수 있는 국제사회의 분위기를 형성
Ⅳ. 시사점
특별한 협상전략보다는 정석대로 실행하는 것이 관건
북핵 협상은 어느 쪽이 좀 더 확고한 의지와 인내를 갖고 임하느냐에 따라 결과가 달라질 수 있음. 지난 15년간의 협상 흐름을 보면 북한은 장기적이고 일관된 전략으로 대응. 핵 문제는 미국과 협상해야 할 문제이며 미국의 적대정책이 완화되면 자연스럽게 해결될 것이라는 주장을 반복. 미국과 한국은 정권 교체와 주변 환경의 변화에 따라 대북접근을 달리하며 국내외적인 혼란을 야기. 중국의 경우는 한반도 비핵화 원칙에는 동의하면서도 대북압박에는 신중한 입장으로 일관
한국과 미국 모두 대화와 제재로 대변될 수 있는 북핵 접근을 제대로 실행하려는 의지가 필요. 대화로 북핵 문제를 해결하고 이를 위해 제재라는 압박 수단을 사용하는것 외에는 특별한 대안을 찾기 어려움. 색다른 대안 제시로 북한을 복잡하게 만드는 것보다는 북한이 대화의 중요성과 제재의 파급영향을 정확하게 느끼도록 하는 것이 중요
북한이 대북제재에 반발하여 군사적 돌출 행동을 시도할 경우에는 국제사회의 대북제재 분위기를 더욱 강화. 로켓 발사나 추가 핵실험을 예방하기 위해 제재완화 가능성을 보일 경우에는 북한이 핵포기를 할 필요가 없다는 오판만 야기
대북제재와 일괄타결의 연관성을 이해할 필요
일괄타결의 가능성을 높이기 위해서는 대북제재의 역할이 중요. 대북제재가 해제되는 동시에 일괄타결 방안을 적용할 경우 일괄타결의 의미가 가장 극대화. 대북제재를 일괄 해제하는 시점은 북한의 핵 폐기가 확실하게 보장되는 시점을 의미. 부분적인 대북제재 해제 또는 완화를 반복할 경우 일괄타결이 아닌 단계적협상 방식으로 되돌아갈 가능성이 증가
중국, 일본, 러시아 등 북핵 관련국이 일괄타결 방안을 지지할 경우 대북제재의 중요성은 더욱 강화. 일괄타결 방안을 지지하면서도 대북제재를 등한시하는 것은 북한이 외부의 압박을 느끼지 않아도 비핵화를 할 것이라는 기대감에만 의존하는 것. 단순히 한반도 비핵화 원칙에만 동의하면서 대북지원을 하는 것은 비핵화를 위한 포용정책의 일환으로 합리화 가능
북한이 일괄타결과 같은 통합적 해결방안을 고려하도록 하기 위해서는 대북제재라는 자극이 필요. 북한이 협상 과정에서 대북제재 해제를 요구할 경우 이에 대한 조건으로 일괄타결 방안을 제시. 제시 과정에서 단계적 타결이든 일괄타결이든 대북제재 해제 시점은 동일하게 적용될 것이라는 점을 분명히 설명. 대북제재가 일괄타결을 유도하는 최선의 방안은 아니라는 비판이 있을지라도 일괄타결에 대한 관심을 유발시키는 역할을 할 것은 분명
비핵화의 장기화 가능성에 대비
북한의 핵 폐기는 북한 자신의 문제뿐만 아니라 다른 여건에 의해서도 장기화될 요소를 내포. 국제사회의 대북제재가 효과를 나타내기 위해서는 북한이 대북제재의 영향을 실감할 수 있을 만큼의 충분한 시간이 필요. 북한이 일괄타결 방안을 검토하고 이를 받아들이기까지도 상당한 논의와 협상 기간이 소요될 전망. 아직 관련국들 간에 일괄타결 방안에 대한 구체적 내용이 조율되지는않은 상태
대화와 제재의 원칙만 철저히 지켜진다면 관련국의 정권교체에 따른 북핵 문제의 지연 가능성 문제는 해결 가능. 특히 한국과 미국의 경우 대화를 통한 외교적 해결 노력이 성과를 거둘때까지 제재도 지속한다는 원칙이 고수되면 북한에게도 유리. 한국과 미국 등이 대북정책 검토의 시간을 줄이며 일관된 정책을 유지하면 북한도 새로운 기대감이나 불안감을 가질 필요 없이 꾸준한 협상이 가능. 북한은 미국이나 한국의 대선이 있을 때마다 선호하는 정당을 언급하며 자신들에게 유리한 정책이 취해지기를 기대
기업 차원에서는 한반도 비핵화의 여정이 많이 남아 있지만 일괄타결 방안에 대해 관심을 둘 필요. 민관 합동의 태스크포스(TF) 팀을 구성하여 일괄타결 방안에 대한 이해뿐만 아니라 시행 초기 과정에서의 혼란을 최소화하기 위한 논의를 병행할 시점 [방태섭 수석연구원]
*위 자료는 삼성경제연구소가 발표한 보고서의 주요 내용 중 일부 입니다. 언론보도 참고자료로만 사용할 수 있습니다.
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