삼성경제연구소 ‘재정건전성 회복과 출구전략’
중기 재정적자(관리대상)와 국가채무 전망
재정준칙의 효과
주: 괄호 안의 연도는 해당 준칙이 도입된 시기
위기극복을 위한 확대적 재정정책으로 재정건전성이 악화
위기대응 재정정책의 일환으로 추경예산을 편성하고 세제를 개편하는 등 경제위기에 적극적으로 대응. 2009년 수정예산 10조 원, 추경예산 17.2조 원으로 구성된 27.2조 원의추가 재정지출을 편성. ‘일자리 나누기’에 참여하는 기업과 근로자에 대해 세금을 감면해주고, 노후차량 교체 및 신차구입 시 자동차세를 인하
대규모 재정투입으로 재정수지가 악화되고 국가부채가 증가. 통합재정수지는 2008년 11.9조 원 흑자에서 2009년 17.6조 원 적자로 전환
·관리대상수지 적자: 15.6조 원 → 43.2조 원
·국가채무: 309.0조 원(GDP 대비 30.1%) → 359.6조 원(GDP 대비 33.8%)
2010년 예산도 팽창기조를 유지하여 국가채무가 407.2조 원(GDP 대비36.1%, 예산안 기준)으로 증가할 전망. 2010년 총지출(292.8조 원)은 2009년 추경예산(301.8조 원)보다는 축소되었으나, 2009년 본예산(284.5조 원)보다는 2.9% 증가
재정적자와 국가채무가 향후 지속적으로 늘어날 전망이며, 장기적으로는 국가채무가 관리 가능한 범위에서 벗어날 가능성. 재정지출에 대한 수요가 지속적으로 증가할 전망. 국채이자 등 의무적 지출 수요가 증가하고, 녹색성장이나 일자리 창출사업으로 재량적 지출도 줄이기 어려움. 장기적으로는 저출산, 잠재성장률 하락이 세원을 취약하게 할 것으로 예상되며, 고령화로 인해 국민연금 및 의료보험 재정소요가 증대될 전망. 재정지출 수요가 지속해서 증가해 재정수지 조정을 통한 국가채무관리가지금보다 어려워질 것으로 예상
재정건전성을 개선하기 위한 출구전략이 필요
단기적인 재정확대정책은 위기 시 경기를 부양할 수 있으나 지속적인 내수진작책이 될 수 없음. 2009년부터 시작된 경기회복은 ‘조기 재정집행’과 ‘승용차 세제혜택’ 등 정부의 경기부양책이 주도. 2009년 2/4분기 성장률 2.4%(전기 대비)에 대한 정부지출 기여도는 0.7~0.8%p이고, 승용차 세제혜택 기여도는 0.8%p. 확대적 재정정책은 위기 시 경기를 안정시킬 수 있으나 효과가 단기간에 소멸되어 지속적인 경기부양책으로는 비효율적. 미국의 경기회복을 주도한 각종 재정정책도 유효기간이 종료되면서 효과가 감소. 중고차 현금보상제도(Cash for Clunker)는 2009년 8월 종료, 모기지세제지원은 2009년 12월 종료
재정 출구전략의 시기를 놓칠 경우 확대적 재정정책에 대한 내성이 생기고 재정건전성이 악화. 확대적 재정운용이 장기간 지속되면 도덕적 해이가 발생하고 경제체질이 약화되는 부작용이 발생. 재정적자의 확대는 국가신인도를 저해하여 금융불안을 초래. 국가채무의 단기간 증가는 원리금 상환부담을 가중시키고 국고채 시장을 위협. 2009년 추경자금 조달을 위해 발행한 국고채권(79.4조 원)이 2011년~2014년에 만기가 집중될 것으로 예상되어 원리금 상환에 대한 부담이 커질 전망. 향후 기준금리가 인상될 경우 국고채권의 수요가 위축되어 신규 국고채발행이 용이하지 않을 가능성
Ⅱ. 재정준칙의 중요성
재정 출구전략의 효과는 경제주체의 예상과 반응에 따라 좌우
긴축재정의 효과를 정확히 예측하기 위해서는 경제주체들이 정책변화를 어떻게 예상하고 반응할지를 고려해야 함. 정부 정책에 대한 시장의 반응은 경제주체가 미래 정책방향을 어떻게 생각하느냐에 달려 있음. 개인과 기업은 현재 정책만큼이나 미래 계획에 민감하게 반응하고 전략적으로 대응하는데, 이를 정책에 반영하지 않을 경우 의도하지 않은 결과가 발생할 소지
출구전략에 대한 경제주체의 전략적 대응에 따라 3개의 시나리오가 가능
① 정부가 당분간 출구전략을 쓰지 않을 것이라고 믿을 경우, 출구전략을 단기에 시행하면 경기가 위축. 시장이 예상치 못한 지출 삭감은 소비심리를 위축시키고 투자를 감소시켜 더블딥이 발생 ② 경제주체들이 출구전략의 시기와 방법을 미리 예측하고 있는 상황에서는 긴축재정이 시장수요를 위축시키는 효과가 미미 ③ 출구전략을 예측하고 있어도 긴축적 재정정책이 단기간에 그칠 것이라고 예상할 경우 경기가 위축. 가까운 미래에 재정이 다시 확대될 것을 기대하고 투자, 소비를 유보
정부가 출구전략을 언제, 어떤 방식으로 시행할지 모른다는 불확실성이 재정 출구전략의 부작용을 높이는 요인으로 작용. 예상치 못한 시기에 예상치 못한 방식으로 긴축재정을 시행할 경우 경기를 위축시키는 효과가 증폭. 경기부양을 위한 확대적 재정정책보다 긴축적 재정의 시차가 더 짧은 쿠퍼 효과(Cooper Effects)도 작용
효과적인 재정 출구전략의 핵심: 명확한 신호와 재정준칙
출구전략의 부작용을 줄이기 위해서는 시행에 앞서 점진적이고, 지속적이며, 명확한 신호와 함께 향후 정책기조에 변화가 없을 것임을 나타내는 재정준칙(fiscal rules)이 필요. 출구전략의 시기와 방식을 시장이 예측할 수 있도록 명확한 신호를 시장에 전달해야 함
재정지출 축소가 단기간에 그치지 않을 것임을 보여주기 위해서 재정수지, 국가채무 등 총량적 기준을 바탕으로 한 재정준칙을 마련할 필요. 재량적인 재정감축보다는 재정준칙을 통한 재정감축이 재정건전성을 개선하기 쉬움. 미국은 균형재정, 지출한도 등의 재정준칙을 가진 주(州)일수록 재정지출의 증가율이 낮고, 예상치 못한 재정적자에도 빠르게 대처
주요국들은 재정건전성 개선을 위해 재정수지, 국가채무, 정부지출 등 다양한 기준의 재정준칙을 활용
- EU: 1992년 마스트리히트 조약(The Maastricht Treaty)에서 ‘재정적자 GDP 대비 3%, 국가채무 GDP 대비 60% 이내’의 재정준칙을 유럽경제통화동맹(EMU)의 가입 조건으로 설정
- 미국: 1985년에 재정적자의 감축 목표를 준칙으로 설정하였고, 이를 1990년에 재량적 지출에 대한 한도선(ceiling), 의무적 지출에 대한 세원확보준칙(PayGo rule)으로 대체
- 영국: 1997년 정부차입을 투자 목적으로만 제한하는 ‘황금률’과 순국가채무를 GDP 대비 40% 이내로 관리하는 ‘지속가능투자 준칙’을 도입
- 뉴질랜드: 1994년 운영예산 흑자와 ‘국가채무 GDP 대비 30% 이내, 순채무 20% 이내’를 준칙으로 설정
약한 준칙(soft rule)보다 강한 준칙(hard rule)을 선택한 국가에서 재정건전성이 개선되는 효과가 크게 나타남. 재정목표의 구속력이 없는 ‘약한 준칙’보다 정부가 재정목표를 달성할 수있도록 제도와 권한을 부여하는 ‘강한 준칙’이 효과적. 캐나다 매니토바(Manitoba) 주는 재정준칙을 지키지 못할 경우 관료의 임금을 삭감
중장기 재정계획의 구속력, 재무장관의 권한 강화 등의 ‘강한 준칙’이 효과적인 이유. 1980~1992년 20개 남미 국가들을 대상으로 한 연구에서 재정적자의 규모에 대한 제약이 강하고, 예산결정 과정에서 재무장관의 권한이 클수록 기초재정수지의 규모가 작은 편
Ⅲ. 재정건전성 회복을 위한 제언
재정건전성 회복의 시기를 경제지표에 연동
출구전략의 시기를 결정하는 3가지 기준으로 보면 재정 출구전략을 시행할 때가 임박
① 당초 목적의 달성: 확대적인 재정지출이 2009년 이후 경기회복을 견인. 2009년 추경편성 등 적극적인 재정정책의 영향으로 2010년 경제성장률은 5%대로 증가할 전망
② 의도하지 않은 결과 발생 가능성: 경기회복에 대한 시장의 기대심리가 형성되어 있어 시장이 재정삭감을 예측할 수 있게 해주면 경기침체의 효과는 미약할 것으로 예상
③ 재정건전성: 재정지출을 지속적으로 확대할 경우 재정건전성을 위협
출구전략이 경기를 위축시킬 가능성을 최소화하기 위해 긴축재정을 경기지표에 맞추어 진행. 위기대응을 위한 재정지출이 경기회복에 기여했다는 분석이 있는데, 이는 반대로 긴축재정이 더블딥으로 이어질 수 있다는 의미
·재정지출의 승수효과 = 최고 1.24
출구전략의 내용과 계획을 사전에 투명하게 공개해 경제주체들이 긴축재정에 적응하도록 하여 경기를 위축시키는 효과를 최소화
경제성장률이 회복됨에 따라 자동으로 긴축재정이 시행되는 로드맵을 마련할 필요. 예를 들면, 2010년 성장률이 5%대 중반에 진입하면 재정 출구전략을 자동으로 시행. 출구전략 시기를 경제지표에 맞추는 이유는 2010년 지속적인 경제성장을 불확실하게 하는 대내외적 요인들이 아직 존재하기 때문(유가급등, 고용부진 지속 등)
주요국들은 2011년부터 재정건전성 회복을 위한 출구전략에 착수할 계획. 재량적 지출 축소, 연금·건강보험 개혁, 세제개편 등을 통해 금융위기로 인해 늘어난 국가채무를 감축
소극적 방식과 적극적 방식의 절충안을 선택
재정 출구전략은 향후 경기흐름과 중장기 재정운용 목표를 감안하여 소극적, 적극적 방식의 절충안을 선택
-소극적인 방식: 향후 추경 편성을 억제하고 감세기조는 유지. 세율인하로 인한 세수 부족은 탈세방지, 소득파악 등으로 대응
- 적극적인 방식: 지출삭감과 세수증대를 통해 중장기 균형재정을 조기에 달성. 중복된 사업이나 경제성이 불확실한 재정지출(SOC 등)을 축소. 소득세율 인하 유보를 연장하고(현재 2011년까지 유보 중), 세원확대에 주력
중장기적으로는 재정규율(Discipline)을 강화
재정준칙을 마련하여 재정운용에 강제성을 부여. 재정수지, 지출, 국가채무 등 총량적인 재정지표에 대한 구체적인 목표치를 재정준칙으로 설정. 한국의 경제상황과 향후 재정운용계획에 부합하는 적절한 재정준칙의 기준을 마련. 국가재정운용계획의 예산지출 억제력을 강화. 예산지출 총액에 대한 강제력 있는 계획을 제시하여 포퓰리즘 성격의 단기 지출을 억제. 대형 예산사업의 경우 세원확보나 지출감축을 통해 사업비가 재정수지에주는 영향을 중립화하는 세원확보준칙을 도입
재정규율 회복을 위해 추경예산 편성을 억제. 1999년 이후 매년 추경예산이 편성(2007년 제외)되어 재정규율이 약화 [이동원 수석연구원]
*위 자료는 삼성경제연구소가 발표한 보고서의 주요 내용 중 일부 입니다. 언론보도 참고자료로만 사용할 수 있습니다.
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