삼성경제연구소 ‘지방재정 위기의 해법: 3調+ 2連’
재정자립도 추이
주: 매년 당초예산 기준
자료: 행정안전부 (각 연도). "지방자치단체 예산개요."
기초자치단체의 인구 및 재정자립도 동반 저하 궤적
자료: 행정안전부 (각 연도). "지방자치단체 예산개요".; 통계청, KOSIS.
재정안정과 지역발전의 선순환 전략
질적 변화 요구 속에 재정위기에 봉착한 민선 5기 지방자치
2010년 7월 12일 성남시 신임 단체장이 채무에 대한 지불 유예를 선언하면서 지방재정의 위기에 대한 관심이 환기. 성남시가 자치시로서는 최고의 재정자립도(67.4%)를 자랑하던 곳이었기에 더 큰 충격과 논란을 야기
비단 성남시 문제만이 아니라 지방재정의 경향적 부실화와 지역 간 재정불균형은 우려의 수준을 넘어 고단위 처방이 필요한 단계. 전국 지방자치단체의 재정자립도 평균은 2010년 52.2%로 통계가 작성된 1997년 63.0% 이래 계속 저하(1997 ~ 2010년간 17.1% 하락). 특히, 86개 군은 모두 50% 미만의 재정자립도를 보이고 있으며, 부산기장군, 울산 울주군 등 7개를 제외하고는 30%에도 못 미치는 상태
지방재정의 위기는 전 세계적인 문제
지방재정 위기는 미국, 일본의 지방정부에서 광범위하게 발생하고 있는데, 미국의 캘리포니아 州오렌지 카운티와 일본 유바리 市사례가 대표적. 지방재정의 위기는 경기침체, 산업구조 및 인구구조 변화 등 지방정부가통제할 수 없는 거시적·외부적 요인에 의해 초래되는 경우가 많으나, 최근의 위기는 지역 내부의 요인이 중첩되어 발생. 무리한 공약 실천, 지역경제의 쇠퇴, 행정관리의 실패가 주된 내적 요인인데, 여기에 외적 요인까지 가세할 경우 수습하기가 더욱 어려워짐. 행정관리적 요인이 가세한 재정위기일 경우 보다 체계적 진단과 처방이 필요
캘리포니아 州오렌지 카운티(County of Orange)는 1994년 12월 연방법원에 파산보호조치인 ‘연방파산법’의 채무조정을 신청. 안정성을 보장하지 못하는 유동성 투자 실패가 재정위기의 원인. 16억 6,000만 달러에 가까운 유가증권 투자 손실이 발생. ‘연방파산법’제9장의 절차에 따라 채무조정을 실시하면서 기존 부채를 차환하는 방식 등을 활용함으로써 1996년 파산 상태에서 벗어나는 데 성공. 2억 3,200만 달러 규모의 20년 장기 고정이율 공채(recovery note)를 발행
일본 홋카이도의 소도시 유바리 市는 2006년 6월 20일 정례 시의회에서 홋카이도청에 재정재건 단체 신청을 결정. 유바리 市의 막대한 부채규모뿐만 아니라 분식결산에 의한 재정적자 실태 은폐 사실로 일본사회가 큰 충격을 받음. 유바리 市는 일시적으로 세출이 세입보다 많아 경비지출에 곤란을 겪을 경우 금융기관에서 자금을 빌려 사업집행이 가능하도록 하는 ‘일시차입금제도’를 통해 증가하는 재정적자를 은폐. 유바리 市재정파탄 당시의 장단기 채무잔고는 同市의 표준재정규모(약45억 엔)의 무려 14배에 달하는 632.4억 엔
폐광으로 인구가 격감하고 있음에도 불구하고 방만하게 운영된 시 재정, 무리하게 진행된 대규모 관광사업 투자, 분식결산 행태 등에 대한 감시기능이 작동하지 않은 것으로 추정. 사건 발생 이후 일본 중앙정부의 지원하에 재정재건이 진행되고 있지만, 지자체 재정파산에 대한 책임자 문책 규정이 현행 일본 公會計制度에 명시되어 있지 않아 해결의 근본적인 한계로 지적. 일본 학계에서는 중앙정부 주도의 지방 행·재정 통제 시스템이 이러한 하위 지자체의 재정파탄을 조장하는 원인이 되고 있다는 비판도 대두
세입·세출의 구조적 불균형과 제어력 미비로 개선 전망이 불투명
지방세 수입 감소, 지방채 발행 확대 등으로 인하여 구조적으로 지방자치단체의 재정건전성이 악화되는 추세. 부동산 경기 위축으로 인하여 지방세 수입이 대폭 감소하는 반면, 복지지출 및 국고보조사업에 대한 지방비 부담 증가 등 세출은 팽창하고 있어 지방자치단체의 가용재원이 점점 줄어드는 상황. 견제력이 충분히 미치지 않는 일부 지역의 단체장들이 주도하는 무리한 선심성 사업, 호화청사 건설, 낭비성 행사 등으로 인한 세출 확대는 지방재정 악화를 가속화. 세수 부족과 세출 팽창으로 인해 2008년 말 19조 486억 원이었던 지방채잔액이 2009년 말 25조 5,331억 원으로 34.1% 급증
한국의 경우 지방교부세 등 지방재정조정제도와 사전적·사후적 지방재정관리제도로 인하여 지방정부의 파산 가능성이 거의 없지만, 부실 운영에 대한 책임을 묻거나 지방재정 건전화를 위한 제도가 미흡한 것은 문제. 전통적인 중앙집권제도의 영향으로 지방자치단체의 주요 재원이 중앙정부로부터의 이전재원으로 구성되어 있으며, 파산과 관련된 법률 조항도 미비. 미국은 ‘연방파산법’에 재정위기가 발생한 지방자치단체에 대한 파산 및 재정건전성 회복 절차를 제도화
‘지방재정법’제11조의 지방채 발행 총액한도제, 제55조의 지방재정 분석·진단제도를 통해 지방자치단체의 재정건전성을 관리하는 수준. 진단 결과 재정관리가 부실한 지방자치단체에 대한 재정건전화를 위한절차 및 강제 수단 등이 제도화되어 있지 않음
2. 지방재정에의 영향 요인 분석
지방재정의 부실화와 이로 인한 주민 후생의 저하를 차단하기 위해서는 지방재정 역량에 영향을 주는 핵심 요인을 판별하는 것이 시급. 특히, 재정자립도에 결정적인 영향을 미치는 요인들을 체계적으로 파악해 취약부문 강화에 정책 노력을 집중하는 것이 지방재정 역량 제고에 효과적
본 연구에서는 전국 16개 시·도의 재정자립도에 영향을 미치는 요인과 강도를 인구 규모별로 구분하여 파악하기 위해 패널 자료를 분석
- 16개 시도를 최근 10년간 평균 인구 규모에 따라 4개 그룹으로 분류
·I그룹(≥900만 명): 서울·경기, II그룹(≥250만 명): 부산·인천·대구·경북·경남, III그룹(≥140만 명): 대전·충북·충남·강원·전북·전남, IV그룹(<140만 명): 광주·울산·제주
선행 연구에서 재정자립도는 인구, 산업 구조, 주민 소득 수준, 재산 보유 등의 변인에 의해 영향을 받지만 영향 정도가 인구규모에 따라 차별적
인구 규모에 따라 재정자립도에 영향을 미치는 요인이 상이
인구가 가장 많은 Ⅰ그룹(서울·경기)은 1인당 GRDP 증가에 의한 재정자립도 상승효과가 뚜렷. 반면 2차, 3차 산업 비중과 R&D 투자는 유의한 효과가 없는 것으로 판명.Ⅰ그룹은 수도권 규제로 인해 추가적인 산업 입지에 제한이 있고, R&D투자도 성숙되어 있어 소득 상승만이 자치단체의 재정역량 제고로 연결된 것으로 추정
Ⅱ그룹은 재정자립도를 설명하는 확실한 변수를 지목하기 어려우나, 타 변수에 비해서는 2차, 3차 산업 비중이 어느 정도 영향을 주는 것으로 판단. 부산광역시 등 전통적인 지역 중심지이거나 산업화 시대에 제조업이 입지했던 특성을 갖고 있기 때문에 다양한 변수가 재정자립도에 영향
충청·호남 지역의 광역자치단체로 구성된 Ⅲ그룹은 3개 변수 모두 재정자립도와 강한 정(正)의 상관관계를 보임. R&D 투자와 2차, 3차 산업 비중 증가에 의한 재정자립도 상승효과가 큰 것으로 추정. Ⅲ그룹은 10년간 평균 재정자립도가 30% 미만으로서 재정확충이 필요한 지역
Ⅳ그룹은 1인당 GRDP와 2차, 3차 산업 비중이 재정자립도 증진에 비슷한 수준의 정의 효과를 시현. 광주, 울산, 제주의 지역적 특성으로 R&D 투자 효과는 유의하지 않은 것으로 나타남
재정자립도 향상을 위해서는 지역별 특성화 전략이 필요
지방재정 영향 요인 분석 결과에 따르면 지역별로 재정자립도를 향상시키는 전략을 차별화하여 추진하는 것이 바람직. 재정자립도가 양호한 Ⅰ그룹의 경우, 지역 내 총생산에 의한 효과가 크므로 현재의 경쟁력이 저하되지 않도록 하는 정책설계가 긴요. Ⅱ그룹의 경우 지역 허브로서의 기능과 제조업의 업그레이드 등을 통한 고용 유지 및 창출력 제고가 중심 전략이 되어야 할 것으로 판단. 세 변수가 모두 영향 요인으로 확인된 Ⅲ그룹은 산업 유치와 혁신 역량제고를 결합하는 종합 전략을 강구하는 것이 바람직. Ⅳ그룹에는 성격이 상이한 광주, 울산, 제주가 포함되어 있으므로 특화산업에 주안점을 두고 세밀한 발전방안을 모색하는 것이 타당
영향 요인에 입각한 그룹별 전략과 함께 기초자치단체의 재정역량을 확충하는 방안도 병행해야만 신속한 재정위기 극복이 가능. 재정자립도가 양호한 권역 내에서도 재정 상황이 급속히 악화되고 있는 기초자치단체가 있음에 유의. 재정자립도가 악화되는 지역의 경우 자칫 자치단체로서의 지속 가능성을위협받을 수 있음. 실제로 1996년 심각한 재정위기를 겪었던 미국 플로리다 州마이애미市의 경우 시를 해체하고 메트로데이드 카운티(Metro-Dade County)에 정부를 인계하는 방안을 검토했을 정도
몇몇 기초단체는 재정자립도 저하와 인구 감소가 연동되고 있어 세심한 관리가 필요. 과천시의 경우 최근 들어 인구가 다시 회복되기는 했지만, 2001년 이후 재정자립도 저하와 함께 인구도 감소하는 경향을 노정. 2001년부터 재정자립도 산식에서 재정보전금을 제외함으로써 재정자립도가 급락. 한때 번성했던 마산시도 재정자립도가 하락하면서 인구도 상당 폭 감소
3. 위기극복 전략: ‘3調+ 2連’
원칙: 지출 관리와 세수 확보를 창조적으로 결합
재정위기에 함몰되어 단순 내핍에 치중하기보다는 지출 합리화를 통해 재정의 부가가치를 제고하는 전략을 구사. 불요불급하거나 성과가 제한적인 지출을 통제하는 한편, 우선순위가 높고 지속적으로 세입 기반을 확충할 수 있는 사업을 발굴
‘3調(調節·調整·調和) + 2連(連繫·連帶)’ 전략을 통해 재정안정과 지역발전의 선순환을 도모. 지출 항목을 합리적으로 調節하고, 재정규율력을 제고하도록 지방재정調整제도를 개선하는 한편, 선도 지역과 낙후 지역의 調和로운 상생을 도모하는 재정운영이 3調. 지역발전의 양대 동력인 내생적 발전역량과 외생적 견인역량을 긴밀하게 連繫하는 한편, 인프라와 인력을 공동으로 활용하면서 경쟁적 사업 추진을 지양하고 광범위한 連帶를 도모하는 것이 2連
‘3調+ 2連’의 핵심 추진과제
調節 세출·채무 감축과 함께 부가가치가 높은 재정투자사업에 집중
세출 절감을 위해서는 행사, 축제, 업무 추진비, 국외 출장 여비, 신규 자산 취득 등 경상경비를 축소하는 것이 우선적. 채무상환계획 및 예산절감계획의 세밀화, 지방채의 적정 발행, 기금의 합리적 정비, 기채사업 제한 등이 채무 감축의 실천 과제. 생활체감형 일자리·집락 재편·지역산업 육성을 포괄하는 복합투자 추진과 투·융자사업 심사를 강화해 재정이 창출하는 부가가치를 제고
調整 지역의 분발을 촉진하도록 지방재정조정제도를 재설계
교부세를 지방자치단체의 재정자립도 제고 노력(읍·면·동 통합 운영, 지방세 세원 발굴 등)과 예산 사업 성과에 따라 차등 지급하는 방안을 고려
調和 지방재정 역량의 격차를 극복하고 조화로운 발전을 도모
중앙정부가 재정융자사업을 위해 조성한 기금 중 활용률이 낮은 일부를 출연하여 지역상생발전기금을 확충. 지역상생발전기금은 3조 원 규모로 조성할 예정이어서 수요에 비해 부족. 기금 지원 시 리스크 관리와 성과 모니터링을 실효성 있게 전개하기 위해서는 지방재정에 대한 충분한 조사와 인력 확보가 긴요. ‘지역상생발전기금조합’에 재정 및 감사 분야 퇴직 공무원을 충원하는 방안을 검토
連繫 내생적 발전역량과 외생적 견인역량의 결합
불필요한 경합을 지양함으로써 지역특화발전전략의 중복을 최소화. 지역에 배태된 영역자산(자원·지식·아이디어·역사·문화 등)의 가치를 극대화하는 것이 우선. 거점형 지역발전을 통해 주변 지역이 함께 발전하는 모델을 모색
連帶 비용 축소와 발전동력의 확보를 동시에 겨냥한 제휴 활성화
각 지방자치단체는 권역 최적화 원칙에 입각해 소프트역량(인력·지식)의 상호보완과 인프라의 공동 이용을 통해 연대함으로써 비용 낭비를 제어. 벨기에, 독일, 영국의 35개 지방정부는 포괄적인 정보인프라(GII: LoG-INGeneric Information Infrastructure)를 공동 이용해 행정 효율성을 도모
각 부처의 기능 중심적 지원의 문제점을 극복하고 지방자치단체의 개별사업 추진의 비효율성을 완화. 통합 사업 추진과 협력이 가능하도록 협치적 통합조직을 축으로 한 공동 투자를 기획. 일본에서 통합적 지역발전시스템으로 고안한 ‘지역활성화통합추진본부’와 같은 기구의 설치를 고려 [김선빈 수석연구원 외]
*위 자료는 삼성경제연구소가 발표한 보고서의 주요 내용 중 일부 입니다. 언론보도 참고자료로만 사용할 수 있습니다.
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