인권위, 행형법 전부개정 법률안에 대해 개선의견 표명
행형법은 구금시설 운용 및 수용자의 수용에 관한 법률로, 수용자의 인권에 미치는 영향이 지대한다. 현재 국가인권위 진정사건의 약 40% 이상은 구금관련 진정이다. 그동안 국가인권위에서 다양한 구제조치와 권고를 제기하는 방식으로 행형법 개정의 필요성을 강조해왔고, 이 법은 국가인권위원회법(제19조 제1호)에 규정된 인권에 관한 법령으로 국가인권위원회의 검토 대상이다.
국가인권위는 행형법 전부개정법률안에 대해 △‘교정시설’이라는 용어를 ‘구금시설’로 변경, △구금시설별 수용규모 감축, △경비등급별 분류수용의 요건, △보호 장비의 종류 및 사용요건 개선, △보호실과 진정실의 일원화, △징벌의 종류 및 징벌위원회 개선, △차별금지규정의 보완, △의료처우의 원칙, △시설 내 약자에 대한 특별한 배려, △운동과 접견 등의 최소시간 명시, △수용자간 서신제한의 완화 등의 쟁점으로 나누어 의견을 표명하였다. 세부 내용은 다음과 같다.
1. 주요 용어의 변경(교정시설 → 구금시설)
<개정안 내용> 행형법을「교정시설 수용자의 처우 등에 관한 법률」로 명칭변경하고, 개정안 제2조는 교도소·구치소 및 그 지소를 교정시설이라고 정의함
<인권위 의견> 구치소를 포함하여 교정시설이라 통칭하는 것은 형이 확정되지 않은 미결수용자에 대하여 교정이념을 강요하는 것이므로 위원회법 제2조와 같이 구금시설로 변경해야 함.
- 법률안 명칭 : 교정시설 수용자의 처우 등에 관한 법률→ 구금시설~ 법률
- 용어의 정의 : 교정시설 → 구금시설
교정시설의 장 → 구금시설의 장
<판단근거> ○ 교도소는 유죄가 확정돼 징역·금고·구류 등 자유형의 선고를 받고 그 형기 중에 있는 자를 수용하여 수용과 교정처우를 시행하는 장소를 말하고, 구치소는 아직 유죄 여부가 확정되지 않은 형사피의자 또는 형사피고인으로서 구속영장의 집행을 받은 자(미결수용자)와 사형의 선고를 받은 자를 수용하기 위하여 법무부장관 소속하에 설치·운용되는 국가의 시설임.
○ 교도소와 구치소의 개념은 연혁적으로 1961년 제1차 행형법 개정에서 구분되기 시작하였으며, 형이 확정된 수형자에 대하여 적절한 처우를 부과하고 적용함을 의미하는 교정교화의 이념에 대하여 미결수용자의 특별한 처지를 고려하여 구분하기 시작한 것임.
2. 구금시설 수용규모
<개정안 내용> 개정안 제6조제1항은 구금시설 신설시 가능한 한 수용규모가 500명을 초과되지 아니하도록 규정
<인권위 의견> 개정안에서 수용규모를 제한한 취지는 대규모 수용에 따른 과밀화문제와 이에 수반되는 인권침해를 예방하기 위함인 만큼 향후 새롭게 신설되는 시설뿐만 아니라 기존 시설을 변경하여 신축하는 경우 모두 500명을 초과하지 않아야 함. 따라서 개정안의 문구 중 “가능한”을 삭제하고 다음과 같이 개정되어야 함.
“구금시설을 신설하는 경우에는 수용인원이 500명 이내의 규모가 되도록 하여야 한다.”
“기존 시설을 변경하는 경우에는 수용인원이 500명 이내가 되도록 노력해야 한다.”
<판단근거> ○ 우리나라 교도소·구치소 및 그 지소 중 상당 수(38%)는 1970년대에 건축된 노후시설로 수용환경이 매우 열악하고, 시설대비 수용인원이 과다하여 과밀수용의 문제점이 심각함.
○ 피구금자처우에 관한 최저기준규칙 제63조제3항에서도 수용자의 효율적인 교정교화를 위하여 소규모 교정시설을 운영할 것을 규정함.
○ 교정시설 수용규모를 500명을 초과하지 않도록 규정한 것은 매우 진일보한 조치이나 이러한 입법취지는 2016년까지 신축하는 것으로 현대화 계획이 수립된 마산교도소, 영등포교도소, 광주교도소, 안양교도소 등 대규모 수용시설에 대하여도 동일하게 적용되어야 함.
3. 경비등급별 분류수용
<개정안 내용> 개정안 제56조제2항은 구금시설을 도주방지 등을 위한 수용설비 및 계호의 정도(경비등급)에 따라 개방시설, 완화경비시설, 일반경비시설, 중(重)경비시설의 4단계로 구분하고 있고, 이에 대하여 “중구금시설로 획일화되어 있는 현 교정시설을 등급화 함으로써 수용자의 개별적 특성에 따라 경비등급별로 수용할 수 있도록 한 것”이라고 설명.
<인권위 의견> ○ 각 등급별로 수용설비 및 계호의 정도에 따른 차이와 수용자의 등급별 수용기준을 법률에 명확히 명시해야 함. 특히 중경비시설에서의 수용요건을 규정하고, 중경비시설 내 수형자의 생활조건이나 처우에 대한 제한은 최소한에 그쳐야 하고 그 제한을 법률에 명시해야 함.
○ 또한 정기적으로 공정한 심사를 통해 개별처우의 적용에 부합하는 이송방안이 마련되어 법에 규정되어야 함.
<판단근거> ○ 경비등급에 따른 수용구분은 수용자의 재활 가능성과 교정성적에 따라 개별적으로 다양한 처우를 제공한다는 현대적 의미의 교정에 부합하는 결정이라고 평가할 수 있음.
○ 그렇지만 천안개방교도소를 제외한 대부분의 교도소가 현재 중구금시설로 운영되고 있음을 감안할 때, 현재의 시설을 4단계로 구분하는 근거가 불분명함. 독일의 경우 2단계로 운영.
4. 보호장비(계구)의 종류 및 사용요건
<개정안 내용> 개정안 제96조 및 제97조는 계구의 명칭을 보호장비로 변경하고, 위원회에서 권고하였던 사슬을 폐지하고, 발목보호장비, 보호대, 보호의자, 보호침대, 보호복을 신설하였음.
<판단 및 의견+인권위 의견> ○ 안면보호장비(현행 안면보호구)는 자살 및 자해의 위험을 방지하기 위한 경우와 수용자가 계속하여 고성을 지르는 등의 행위를 방지하기 위하여 사용하는 계구이며, 장기간 사용시 심각한 피해를 입힐 수 있는 장비임. 현재 개정안은 수용자가 자살 또는 자해의 우려가 있는 때, 신체적·정신적 질병으로 인하여 특별한 보호가 필요한 때에 보호실에 수용(제94조)할 수 있고, 교정시설의 설비 또는 기구를 손괴하거나 하려고 하는 때, 소란행위를 계속하여 다른 수용자의 평온한 수용생활을 방해하는 경우에 진정실에 수용(제95조)할 수 있는 별도의 제도를 도입하고 있기 때문에 굳이 인권침해 및 남용의 위험이 농후한 안면보호장비를 유지할 필요가 없다고 할 것이므로 개정안에서는 폐지해야 함.
○ 신규 보호장비중 발목보호장비는 “피구금자 처우에 관한 최저기준규칙” 제33조에서 계구로서의 사용을 금지하고 있는 ‘차꼬’에 해당하는 장비로 새롭게 도입할 필요성에 대하여 깊이 고민해야 함.
○ 보호대, 보호의자, 보호침대, 보호복 등은 외국 교정시설에서 일반적으로 사용하는 계구가 아니고 주로 정신병원 등의 보호시설에서 많이 사용되는 장비임. 특히 보호복(Strait-Jacket)은 일명 ‘구속복’으로 사슬과 마찬가지로 최저기준규칙에서 사용을 금하고 있고, 다만 의료상의 이유로 인해 의사의 지시를 받는 경우에 사용할 수 있도록 하고 있음. 따라서 보호대, 보호의자, 보호침대, 보호복 등을 보호장비로서 사용하기 위해서는 보안상의 필요가 아니라 의사의 판단에 의해 의료적 목적에 의해 활용되어야 할 것이며, 최저기준규칙 제33조에 명시된 바와 같이 소장이 명령하여 사용하는 경우 지체없이 의사와 상의하고 상급관청에 보고하도록 제한을 하여야 함.
○ 개정안 제97조제2항은 보호장비의 종류별 사용요건 및 사용절차 등에 관한 필요사항을 대통령령에 정하도록 하고 있으나, 보호장비의 사용은 수용자의 인권보호에 직결된 문제이므로 그 기본적인 사항을 법률에 규정하여야 함.
5. 보호실과 진정실 수용
<개정안 내용> ○ 개정안 제94조 및 제95조는 보호실을 자살 및 자해방지 등의 설비를 갖춘 거실로, 진정실을 일반수용거실로부터 격리되어 있고 방음설비 등을 갖춘 거실로 정의.
<인권위 의견> 정신적·심리적으로 문제가 있는 수용자에 대하여 장기간 격리구금을 초래할 수 있는 보호실의 운영은 심각한 인권침해를 야기할 수 있으므로 단기간 수용함으로써 심리적 안정을 도모하기 위한 진정실과 통합하여 운영함이 바람직함. 따라서 장기간 운영하는 보호실은 폐지되어야 함.
○ 따라서 다음과 같이 개정안을 수정할 것을 제안함.
- 일본 「형사시설 및 수형자의 처우 등에 관한 법률」 제56조와 같이 72시간의 범위 내에서 보호실을 운영하는 것으로 개정안 제94조와 제95조를 통합하고
- “소장은 의무관의 판단에 대해 합리적 사유가 없는 한 그에 기해 결정해야 한다”는 내용 추가
<판단근거> ○ 극도로 흥분하여 소란을 계속하는 수용자들을 일반 수용자로부터 떼어놓고 의무관의 판단하에 보호실 및 진정실에 수용조치를 하려는 제도 신설의 의도는 현재 구금시설에 수용중인 정신질환자 등의 규모가 결코 적지 않음을 감안할 때 필요한 조치일 수 있음.
○ 보호실 수용기간을 15일 이내로 하여 매 7일간 연장할 수 있고, 최장 3개월을 초과할 수 없도록 한 규정은 지나치게 긴 것임. 당장의 조치가 필요한 수준의 환자에 대하여 외래병원 이송이나 정신과 전문의 상담 등의 대증요법으로 신속한 처치를 받아야 마땅한데 3개월까지 보호실에 격리시킨다는 것은 매우 가혹하고 무책임한 처사임.
○ 또한 보호실이나 진정실 수용에 있어 의무관 의견을 참작하도록 하고 수용 중에는 의무관이 수시로 건강상태를 확인하도록 하고 있으나 현재의 징벌 집행이나 계구사용에 있어서의 의무관 확인사항도 형식적으로 운용되고 있는 실정임. 의무관의 의견 참작 이상으로 전문가의 역할과 기여를 반영하는 규정이 필요함.
6. 징벌의 종류
<개정안 내용> ○ 개정안 제107조에서는 기존 5종에 불과하던 징벌을 근로명령, 전화통화 금지, 텔레비전 시청 금지 등을 추가하여 총 14종으로 다양화함으로써 금치 위주의 징벌관행을 개선함과 아울러 규율위반내용에 상응한 징벌이 부과되도록 하였음.
○ 제108조제1항에서는 징벌의 부과에 있어 제107조제4호 내지 제13호의 처분은 병과할 수 있다고 규정.
<인권위 의견> ○ 징벌의 종류 중 30일 이내의 집필 제한, 서신수수 제한, 접견 제한, 실외운동 정지 등은 징벌로서 제한하는 것이 적당하지 않아 삭제해야 할 것임.
○ 징벌을 받으면 누진처우에서 상당한 불이익을 받게 되며 귀휴나 가석방의 혜택을 받는 것이 매우 힘들어 진다는 점에서 징벌은 수용자의 처우와 인권보장에 매우 긴밀히 연관되어 있음. 따라서 각 지방교정청에 외부인사로 구성된 징벌재심위원회를 두어 부당한 징벌에 대한 효과적인 구제수단이 될 수 있도록 제도를 도입할 것이 필요함.
<판단근거> ○ 개정안에서는 위원회의 권고를 수용하고, 2004. 6. 29. 제정한 “수용자규율및징벌에관한규칙”의 내용을 반영하여 종전 2월 이내로 규정되어 있던 금치기간을 30일 이내로 단축함.
○ 징벌자에 대한 14호의 금치처분 자체가 제4호에서 제13호를 모두 합한 포괄적인 제한으로 남용될 가능성이 있음. 14호 금치를 결정하는 경우에도 제한되는 처우의 종류를 지정하여 결정하고, 필요한 최소한도의 제한에 그쳐야 하는 원칙을 법률에 명시해야 함.
○ 제108조제2항에서는 징벌의 가중에 대하여 제107조제2호 내지 제14호에서 정한 징벌의 장기의 2분의 1까지 가중할 수 있도록 규정하여 30일 이내의 징벌을 45일까지 연장할 수 있도록 규정하고 있으나 쉽게 가중할 수 있는 여지를 남기고 있음.
7. 차별금지 규정 보완
<개정안 내용> 개정안 제5조는 합리적인 이유없이 성별, 종교, 장애, 나이, 사회적 신분, 출신지역, 출신국가, 출신민족, 용모 등 신체조건, 병력, 혼인여부, 정치적 의견 및 성적지향 등을 이유로 차별받지 아니한다는 차별금지 규정을 신설하였음.
<인권위 의견> 위원회법에서 규정하고 있는 차별금지행위를 모두 포함하는 방식으로 보완해야 함.
<판단근거> ○ 국가인권위원회법 제2조에는 이외에 임신 또는 출산, 가족형태 또는 가족상황, 인종, 피부색, 형의 효력이 실효된 전과, 학력 등 19개 차별행위를 금지하도록 규정
○ 그러나 일부 제외된 차별행위의 각각에 대하여 살펴볼 때 행형개혁의 취지와 교정교화의 목적에 따라 포함시킬 필요가 있음. 예컨대 가족이나 친지 등 연고자가 없어 외부접견 및 서신 등의 교통을 못하는 무연고자에 대하여 합리적인 이유없이 차별하지 않고 특별히 배려함으로써 교정교화를 꾀할 필요가 있고, 임신 또는 출산, 인종, 피부색, 그리고 학력의 차이에 대하여도 차별 금지행위에 제외되어야할 합리적인 이유가 특별히 있지 않음.
8. 의료처우
<개정안 내용> 제39조 제1항 구금시설에는 수용자의 진료를 위하여 필요한 의료인력과 설비를 갖추어야 한다. 제39조 제2항 소장은 정신적으로 이상이 있다고 의심되는 수용자가 있는 경우에는 정신과 의사의 진료를 받을 수 있도록 하여야 한다.
<인권위 의견> 이 같은 의료문제의 해소를 위해 다음과 같은 몇 가지 원칙과 의료처우의 보강이 필요함.
○ 제97조 보호장비의 종류 중 의료적 장비의 신설, 제94조 및 제95조의 보호실 및 진정실의 운영, 그리고 각 교도소에 수용중인 마약사범 및 정신질환자의 증가 및 자살 자해 우려자 상담 등의 처치를 위하여 각 시설별로 최소한 정신과 전공의 1명 이상 임명해야 함.
○ 제39조의 진료환경 등에 대한 규정에서 수용자의 진료를 위하여 ‘필요한’ 의료인력과 설비를 갖추어야 한다고 규정하고 있으나 이보다 더욱 적극적인 규정이 필요함.
외부 사회에서 제공되는 의료서비스와 교도소에서 제공되는 의료서비스가 동등하도록 의료접근성, 형평성, 질 등에서 양자간에 차별이 없도록 노력할 것을 원칙으로 규정해야 함.
<판단근거> 위원회에 제기되는 많은 진정은 수용자들의 수용생활 중 제기되는 불편과 고충사항을 드러내는 바로미터라 할 것임. 현재 구금시설 진정사건의 약 1/4 가량이 의료에 집중되어 있고, 매년 수 십 명의 수용자들이 수용 중 사망하고 있는 현실을 감안할 때 수용자에게 있어 의료문제는 매우 심각한 상황임.
9. 시설 내 약자에 대한 특별한 배려 필요
<개정안 내용>
○ 개정안 제50조는 여성수용자에 대하여, 제51조와 제52조는 임산부 수용자와 양육 유아에 대하여, 제53조는 노인수용자 등에 대한 처우를 적정하게 배려하여야 한다고 규정하고 있음.
<인권위 의견> 제53조의 노인수용자, 장애인수용자, 외국인수용자에 대하여 각각 별도의 조문으로 독립하여 구체적인 특별한 보호를 규정하도록 하고, 청소년수용자와 성적소수자 수용자에 대한 추가 조문을 별도로 규정해야 할 것임.
<판단근거>
○ 현재 구금시설 내에는 여성, 아동, 장애인, 노인, 성적소수자, 외국인 등 배려가 필요한 약자 수용자가 다수 존재함. 약자 수용자들 각자의 독특한 처지에 주목하여 특별한 보호의무 명시의 필요성이 있음. 그러나 이들에 대한 충분한 보호를 위하여 거실배정, 식사 및 건강진단, 의료처우, 접견 및 귀휴 등의 구체적인 처우의 대강이 법률에 규정되는 것이 필요함.
10. 운동과 접견 등의 최소시간을 법률로 명시
<개정안 내용> 개정안 제33조는 수용자의 건강유지에 필요한 운동 및 목욕을 정기적으로 실시하고, 운동시간·목욕횟수 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하고, 제41조는 수용자의 접견의 횟수·시간·장소·방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정.
<인권위 의견> 제33조 (수용자의 운동) 소장은 수용자의 몸과 마음의 건강을 유지하기 위해 매일 적어도 1시간 이상 실외에서 적절하고 다양한 운동을 할 기회를 제공하여야 한다.
제41조 (접견시간) 수용자의 접견시간은 30분 이상으로 한다.
<판단근거> 운동시간과 접견시간을 현재와 같이 대통령령에 위임하기 보다는 법률로 명시해야 할 것이며, 허용 상한시간을 규정하는 방식이 아니라 최소시간을 법률로 명시해야할 필요가 있음.
11. 수용자간 서신 제한의 완화
<개정안 내용> 개정안 제43조는 수용자가 다른 사람(같은 교정시설에 수용중인 자를 제외한다)과 서신을 주고받을 수 있도록 규정. 다른 교정시설에 수용중인 수용자와는 서신수수가 제한 없이 허용되고 있으나 같은 교정시설에 수용중인 경우에는 서신수수가 원칙적으로 배제됨.
○ 개정안 제43조 제1항은 형사소송법 기타 법률에 따른 서신의 수수금지 및 압수의 결정이 있는 때, 수형자의 교화 또는 사회복귀에 부적당한 때, 그리고 시설의 안전 또는 질서를 해할 우려가 있는 때에 서신 수수를 제한할 수 있도록 규정
<인권위 의견> 동일 구금시설 수용자라고 하여 무조건 서신수발을 제한하기 보다는 제43조제1항의 각호에 규정한 제한의 사유가 있는 경우에만 서신수수를 제한하는 것으로 수정해야 함.
<판단근거> 수용기간 중 수용자의 이송이 빈발함을 감안할 때 다른 교정시설 수용자와 서신을 주고받다가 같은 시설에 이송되는 경우 서신이 제한되는 경우가 발생할 수 있음.
이상과 같이 국가인권위는 행형법 전부개정법률안이 우리 사회의 인권의 요구를 담아내기 위하여 노력한 부분에 대하여 매우 긍정적으로 평가하며, 수용자의 건전한 사회복귀와 교정교화를 위해서 국가와 사회 각 부문이 수용자의 인권을 보장하도록 관심을 기울이고 시설개선을 위해 노력할 것을 촉구한다.
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