인권위, “죽음을 부르는 외국인 강제단속 및 보호절차, 개선 필요”
2007. 2. 11. 발생한 여수외국인보호소 화재참사(외국인 11명 사망)는 불법체류 외국인에 대한 강제단속 및 보호 절차의 문제점과 보호시설에 수용된 외국인에 대한 인권침해 실태를 단적으로 드러낸 사건이었다.
그러나 여수 화재 사건 이후에도, 출입국관리 행정에 대한 절차적·민주적 통제 조치 도입을 위한 법개정의 지체로 인해 최근에도 불법체류 외국인의 단속 및 보호과정 중에 외국인이 크게 다치거나 사망하는 사건이 계속 발생하고 있다.
이에 우리사회 각계에서는 헌법의 적법절차 준수 원칙 및 인권보장 정신에 비추어 출입국관리법 중 단속, 보호, 강제퇴거 등의 절차가 개선되어야 한다는 의견이 지속적으로 개진하여 왔다.
국가인권위에서도 우리 헌법과 국제인권기준에 부합하는 출입국관리 및 난민행정의 도입을 위해서는 ‘불법체류 외국인 단속 및 보호과정에 형사사법절차에 준하는 수준의 실질적 통제장치의 마련, 공무원의 통보의무제도의 완화와 국제기준에 부합하는 난민인정제도 도입 등’ 출입국관리법의 대대적인 개정하여 필요하다는 의견을 수차례 법무부장관에게 표명한 바 있다.
이에 따라 법무부는 2005년부터 ‘난민법 제·개정연구위원회’와 ‘출입국관리법 개정 Task Force'를 운영하면서 선진 외국의 모범적 사례 등을 검토하여 출입국관리행정의 선진화를 도모하고 현행 제도의 운영상 미비점 등을 개선·보완하기 위한 연구 작업을 진행해왔다. 이러한 연구 성과를 기반으로 법무부는 2006. 2. ‘출입국관리행정 변화전략계획’을 발표하고, 2006. 7. 이러한 내용을 담은 ‘출입국관리법 개정시안’을 마련하여 공청회를 개최하였는데, 당시 개정시안은 그동안의 사회적 요구와 국가인권위의 권고내용을 상당수 반영하는 등 신설되거나 삭제·변경되는 조문이 상당한 수에 이르러 법개정에 대한 법무부의 의욕을 보여주었다.
그리고 법무부는 이러한 논의를 거쳐 2007. 11. 8. 출입국관리법 일부개정법률안을 마련하고 입법예고 하였다.
이 법률안의 주요내용을 살펴보면, △「출국관리 및 난민인정에 관한 법률」로의 법률 제명 변경 △출국금지의 통지 및 이의신청에 관한 사항 △보호 통지 대상자의 일부 확대 △피보호자의 권리구제에 관한 사항 게시 △난민의 고문위험이 있는 국가로의 송환금지 △ 난민 인정 신청에 대한 각하 규정 신설 △난민의 처우 개선 및 인도적 체류 허가 등의 내용을 담고 있다.
이러한 법률안의 개정을 통해 현행 출입국 및 난민행정의 운영상에 나타난 인권침해 등의 문제점을 일부 개선할 수 있어, 일응 긍정적인 평가를 할 수 있을 것이다.
그러나 입법예고된 법률안에는 불법체류 외국인의 단속이나 보호과정에서의 형사사법절차에 준하는 인권보호절차 마련과 국제기준에 부합하는 난민인정 절차 마련에 대한 내용이 빠져있거나 미흡하여, 법무부가 그동안 ‘출입국관리행정 변화전략’이나 ‘공청회의 개정시안’을 통해 밝혀왔던 국제인권기준에 부합하는 출입국관리법의 개정 추진 약속을 스스로 저버렸다는 비판이 제기되고 있다.
국가인권위는 상당한 개선에도 불구하고 “강제퇴거의 사유 규정, 불법체류 외국인 단속관련 규정, 공무원의 통보의무제도, 난민인정 및 처우 관련 규정 등” 법률안의 일부 내용은 그동안의 출입국관리법령에 대한 국가인권위의 권고내용을 충분히 반영하고 있지 못할 뿐만 아니라, 헌법상 법률주의, 영장주의 원칙 등에 위배될 우려가 있다고 판단되어, 국가인권위원회법 제19조 제1호에 의거 출입국관리법에 대해 종전 국가인권위의 의견표명 및 권고 내용을 확인하며, 법률안에 대한 의견을 표명하게 되었다.
법률안에 대한 구체적 의견표명의 내용은,
첫째,「우리위원회의 ‘‘보호’의 개념을 분명히 하라‘는 종래 권고(2005. 5. 23. 전원위)의 실질적 의미는 출입국관리법상의 외국인 ‘보호’ 업무가 행정작용이라고 할지라도 인신의 자유에 대한 중대한 제한을 내용으로 하고 있어, 그 본질은 형사사법절차상의 인치·구금과 유사하므로 인신관련 행정작용의 근거와 절차를 형사사법절차에 준하여 마련하라는 의미이므로, 법무부는 법률안에 단순히 ‘보호’의 법률적 정의규정 신설이라는 형식적 법률유보 확보에 그칠 것이 아니라, 외국인과 관련된 인신행정작용(단속, 연행, 인치, 수용 등)에 형사사법절차에 준하는 권리보장체계를 마련하여 실질적 법률유보 및 법치주의가 실현될 수 있도록 노력하는 것이 바람직하며,
※ 법무부 출입국관리행정 변화전략계획(2006. 2.) : 보호의 정의규정 신설 및 보호의 주요내용을 출입국관리법에 규정할 것
둘째, 현행 출입국관리법은 강제퇴거대상자에 입국금지조항을 그대로 준용하고 있는데, 그 내용이 너무 포괄적이고 과도한 제한일뿐만 아니라 강제퇴거와 관련한 재량권의 남용으로 인한 인권침해 우려가 있는바, 법률안에 강제퇴거 사유를 구체적으로 열거하고 불확정개념 사용 조항을 삭제하는 방향으로 개정하는 것이 바람직하며,
※ 법무부 출입국관리행정 변화전략계획(2006. 2.) : 강제퇴거 사유 중 불확정개념 및 법무부령으로 위임토록한 규정 삭제할 것
셋째, 외국인 단속과정에도 최소한의 인권이 보장되도록 ‘불법체류 외국인 등에 대한 단속과 연행 과정에서 대상 외국인의 절차적 권리를 실질적으로 보장하고, 출입국관리공무원의 권한 행사, 특히 단속(사업장 출입·조사 등), 연행, 보호, 긴급보호 등 신체의 자유를 심각하게 제약하는 조치에 대하여는 영장주의 도입 등 형사사법절차에 준하는 수준의 실질적 통제장치를 마련하는 것이 타당하며,
※ 법무부 출입국관리행정 변화전략계획(2006. 2.) : 불법체류외국인에 대한 단속관련 규정 등을 적법절차에 맞게 수정할 것
넷째, 현행 출입국관리법은 공무원이 그 직무를 수행함에 있어 출입국사범을 발견하는 경우 지체 없이 출입국관리사무소에 통보하도록 하고 있어, 임금체불·사기피해 외국인의 권리구제에 현실적인 장애요인으로 작용하고 있다는 비판이 제기되고 있는바, 노동부 등 관련 부처의 지침 수준으로 시행 중인 ‘선(先) 구제 후(後) 통보제’를 법률로 명시하는 것이 바람직하며,
※ 법무부 출입국관리행정 변화전략계획(2006. 2.) : 선 구제 후 통보 방식의 도입 계획 발표
다섯째, 난민협약과 고문방지협약 규정된 강제송환금지원칙의 적합한 이행을 위해 강제송환금지원칙을 규정함에 있어서 난민협약에 의해 보호되는 자들에 대하여 법무부장관의 재량적 판단에 따른 예외를 인정하여 송환할 수 있도록 규정한 법률안 제64조 제3항의 단서규정을 삭제하는 것이 바람직하며,
여섯째, 신설된 법률안 제76조의3 제1항의 난민인정 신청에 대한 각하 규정 중 ‘강제퇴거를 면탈할 목적’ 등 주관적 요건은 판단 주체의 권한 남용이 우려되며, ‘3회 이상 출석 불응’의 경우 주거가 불분명한 난민인정 신청자에게 상당히 불리한 규정이므로 삭제 또는 수정하는 것이 바람직하며,
일곱째, 법률안은 ‘난민인정심의위원회’를 법무부장관의 자문기구로 규정하고 있으나, 난민인정심의위원회는 난민인정 신청의 기각 등에 대한 이의신청과 난민정책에 관한 중요사항을 심의하는 기구이므로, 법률안 제76조의6에서 ‘법무부 장관의 자문에 응하기 위하여’라는 문구를 삭제하고, 난민인정심의위원회의 심의·의결 내용을 법무부장관이 존중하도록 규정하는 것이 바람직하며,
여덟째, 국내 체류 중 난민인정신청 사유가 발생하는 경우의 구제를 위해 법률안 제76조의2 제2항의 신청기간의 예외를 인정하는 것이 바람직하며, 이의신청 기간의 연장과 함께 기각 또는 각하 사유 및 이의신청 절차에 대한 고지 관련 규정을 수정 보완하는 것이 바람직하다는 의견을 표명하였다.
※ 법무부 출입국관리행정 변화전략(2006. 2.) : 난민인정 신청기한의 상한 폐지 법무부 출입국
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국가인권위원회 정책총괄팀 김민태 2125-9725