한신평, ‘지방자치단체, 지방공기업 Credit Risk 보고서’ 발표
지자체 및 지방개발공사의 Credit Risk 확대 가능성에 대한 시장의 우려 표출
지자체 파산제도 도입, 기초 지자체 산하 개발공사의 시설관리공단 전환 결정 및 차입금 상환과정에서의 이슈 대두, 개발사업 확대와 이후 자금회수 부진에 빠진 일부 개발공사의 확대된 재무부담 등으로 최근 지자체 및 지방개발공사의 Credit Risk 확대 가능성에 대한 시장의 우려가 표출되고 있다.
지자체 신용도가 영향을 미치는 금융부채 규모는 약 70조원 가량으로 추산
1) 지방채무 27.1조원, 2) 감사원 발표에 따른 지자체 등의 우발채무 4.9조원, 3) 지방개발공사 금융부채 30조원 등 적게는 약 62조원 규모이며, 도시철도공사와 기타공사로 구분되고 있는 기초지자체 산하 개발공사 등의 차입금 등을 추가할 경우에는 약 70조원 가량으로 추산된다.
지자체의 산하 공기업 지원수단 다양: 효과 측면에서 출자가, 용이성 측면에서 채무보증이 현실적
출자자인 지자체의 산하 지방개발공사에 대한 재정 지원수단은 현금 및 현물출자, 자산 매입, 차입금에 대한 채무보증 등 크게 3가지로 나눌 수 있다. 출자는 지자체가 산하 지방개발공사를 재정적으로 지원할 수 있는 가장 기본적이며, 직접적인 재무구조 개선 효과를 도모할 수 있는 방식이다. 채무보증은 보증 제공 및 이행과 관련한 법규, 절차 등의 이슈가 존재하지만, 해당 지자체가 최초 지원시점의 재정부담을 최소화함과 동시에 지방채 발행한도 등의 규제에 어긋나지 않으면서 공사를 지원할 수 있는 가장 현실적인 재정 지원수단이다.
감독당국은 대출채권 매입확약도 우발채무에 포함하여 관리 계획, 여전히 법규 관련 이슈는 남아
안행부는 과거와 달리 2014년부터는 지자체의 우발채무에 대해서도 공식적인 채무관리체계를 확립하였다. “2014년도 지방채 발행계획 수립기준”에 따르면, 지자체에게 우발채무에 대한 관리계획을 수립하도록 하는 내용에서 우발채무를 ‘보증채무 부담행위’와 더불어 ‘제3자 채무변제를 위한 재정적 부담행위(확약서 등)’를 포함하는 것으로 정의를 보다 구체화하였다.
정부가 대출채권 매입확약을 명확하게 우발채무로서 인정하고 관리차원의 개선안을 마련한 것은 지자체의 무분별한 재무부담 증가 개연성을 억제한다는 측면에서 매우 긍정적 조치이다. 그러나 대출채권 매입확약을 법규정상 지자체의 자금조달행위 중 보증채무로 볼 것인지, 채무부담행위로 볼 것인지에 따라 지방채 발행한도 산정 시 포함 여부, 수권절차 이행 및 보고의 적정성, 재정위기단체 지정 시 채무 포함 여부 등이 달라질 수 있으므로 이에 대한 정부의 명확한 법 개정 내지 지침 마련이 필요하다.
지자체 파산제는 정부의 재정통제와 적극적 개입 통해 지방재정의 건전성 회복 위한 제도로 이해
순수한 의미의 파산제도를 도입하기 위해서는 지자체의 자율과 책임부여라는 측면에서 지방재정의 실질적 자립이 우선이며, 이를 위해선 국가 세제 관련 법률, 즉 국세기본법과 지방세법의 개정을 통해 국세의 상당부분을 지방세로 전환하는 법률 개정이 필요하다. 지자체 파산제는 지방재정 건전성 강화를 위한 사전 예방적 조치 성격이 강하며, 따라서 도입이 되더라도 실제 운영에 있어서 재정상 위기를 겪고 있는 지자체를 실제로 파산시키는 데 목적이 있기 보다는 재정정상화를 위한 사후관리에 치중할 가능성이 높다.
즉, 지자체 파산제는 무분별한 선심성 예산으로 재정을 낭비하고 있는 지자체의 재정활동에 경종을 울리고, 지자체가 재정위기 상황에 직면하게 될 경우 중앙정부의 재정통제와 적극적 개입을 통해 지방재정의 건전성을 회복시키기 위한 제도이며, 현재 적용되고 있는 재정위기단체 지정제도보다 한 단계 높은 수준의 통제방안으로 이해된다.
지방재정통제가 지자체 지원의지에 미치는 영향은 제한적, 지원능력은 정부 지원능력과 함께 고려
지방공기업 신용도 평가의 근간이 되는 지자체의 지원가능성은 지자체의 지원의지와 지원능력으로 구분할 수 있다. 정부의 차별적 지원정책, 재정위기단체 지정, 지자체 파산제 등 지방재정통제 제도가 적용되더라도 정책적, 재무적 연계성이 높은 산하 지방공기업에 대한 지자체의 지원의지에는 큰 변화가 없을 것으로 추정된다.
한편, 방만한 지방재정 운영으로 재정건전성이 취약하거나, 법규에 따른 업무처리가 이루어지지 않는 사례가 빈번한 지자체의 경우에는 지방재정통제를 통해 정부로부터 차별적 지원을 받거나 자율적 재정운영에 제한을 받을 가능성이 높기 때문에 이러한 사실은 지자체 지원능력 판단 시 고려되어야 할 사안이다.
다만, 현행 제도 아래에서 지자체의 지원능력을 정부의 지원능력과 별개로 구분 지어 판단하기는 쉽지 않은 면이 있다. 관리·감독권자인 정부는 문제발생 시의 책임과 시장의 파급효과를 감안하여 재정통제제도를 적용함과 동시에 해당 지자체에 대해 통합부채관리에 의한 상환계획과 정상화를 위한 중장기 지원수단 마련에 적극성을 보일 가능성이 높기 때문이다. 문제가 발생한 지자체의 산하 공기업에 대한 지원가능성 판단 시에 정부의 지원가능성도 함께 고려할 필요가 있는 이유이다.
지방공기업에 대한 정부의 감독강화는 지방공기업 신용도에 쌍방향 효과
정부의 지방공기업에 대한 직접적인 감독 및 통제 강화정책 추진은 변화된 기준에 적응하지 못하고 오히려 정책방향에 역행하는 모습을 보이는 일부 지방공기업에게는 그에 상응하는 책임부과의 기준이 될 수 있어 해당 공기업의 신용도에 부정적 영향을 미칠 수도 있다. 반면, 지방공기업의 재무부담 확대를 사전적으로 예방하고, 명확한 기준 제시를 통해 지자체에게 관리책임을 부여해 지자체의 지원가능성을 높인다는 측면에서는 긍정적 요인으로 받아 들여진다.
채무보증과 관련한 추가적 이슈 : 의무이행의 적시성 문제
지자체의 실질적인 상환능력과 연관이 있다기 보다는 절차·시기상의 문제 등으로 채무보증 의무이행의 적시성에 영향을 미칠 수 있는 요인들로서 1) 의무이행의 사후적 의회의결과 한도 초과 지방채 발행을 위한 안행부 승인 문제, 2) 의회 개최를 위한 일정 확보 문제, 3) 후임 지자체장 또는 의회 의원들이 의사결정을 다르게 할 가능성 등이 있다.
해당 요인들로 인해 채무보증을 제공 받은 공기업의 차입금 상환 및 차환시점에 문제가 불거질 가능성이 있으나, 현행 법규와 제도적 측면의 제약으로 인해 사전적으로 해당 위험요인들을 완전히 통제하기는 어려운 실정이다. 현 법규 테두리 안에서 구현 가능한 최대한의 통제수단을 강구하거나, 제도적 보완책 마련을 통해 해당위험 발생가능성을 최소화할 필요가 있다.
관련 스페셜 리포트 List
- 정부 재정건전성과 공기업 신용등급(2010/03/23)
- 공기업 기본신용위험(Baseline Credit Risk) 분석(2011/03/29)
- 지방개발공사에 대한 정부(지자체) 지원가능성의 유효성 점검(2011/09/22)
- 지방자치단체 신용평가의 첫걸음(2012/07/04)
- 대한민국 Public Sector 대해부(大解剖)(2012/09/27)
웹사이트: http://www.kisrating.com
연락처
한국신용평가
IS실
김민정 주임
02-787-2365